ECLI:NL:RBMNE:2023:2215
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 21/4106
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2023 in de zaak tussen
RTL Nieuws, uit Hilversum, eiseres
(gemachtigde: R.J.E. Vleugels),
en
de Minister van Algemene zaken
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Inleiding
1. Eiseres heeft op 27 januari 2021 onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om openbaarmaking van delen van de notulen van vier vergaderingen van de ministerraad die gaan over de toeslagenaffaire. De minister heeft in zijn besluit van 2 maart 2021 openbaarmaking van deze vier notulen geweigerd. Op 26 april 2021 heeft het kabinet drie van de vier gevraagde notulen met de Tweede Kamer gedeeld. De grondslag voor deze openbaarmaking is artikel 68 van de Grondwet. Met het bestreden besluit van 30 augustus 2021 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van het Wob-verzoek gebleven. Een deel van de documenten is namelijk al openbaar gemaakt door verstrekking daarvan aan de Tweede Kamer en het resterende deel wordt geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid aanhef en onder g, en artikel 11 van de Wob.
1.1. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2. De rechtbank heeft het beroep op 16 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt in deze procedure of de minister openbaarmaking van de gevraagde documenten heeft mogen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Op dit geding is de Wob van toepassing en niet de Wet open overheid (Woo). De Woo is weliswaar in werking getreden op 1 mei 2022 en de Wob is per die datum ingetrokken, maar het bestreden besluit is van voor die datum. Daarom is de Wob nog van toepassing.
4. De minister heeft de stukken waarover het Wob-verzoek gaat naar de rechtbank gestuurd met het verzoek dat uitsluitend de rechtbank van deze stukken kennis zal nemen. Met toestemming van eiseres heeft de rechtbank deze documenten ingezien.
5. Het wettelijk kader is voor de leesbaarheid vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Over welke documenten gaat het beroep?
6. De minister heeft aan de Tweede Kamer op 26 april 2021 een aantal geobjectiveerde notulen en de zogenaamde p-notulen verstrekt die gaan over de toeslagenaffaire. Het gaat om dezelfde notulen die de parlementaire ondervragingscommissie heeft gevorderd en van het kabinet heeft ontvangen. Onder de verstrekte documenten bevinden zich de notulen van vergaderingen van de ministerraad van 7 en 14 juni en 12 juli 2019. Dit zijn documenten waarover het Wob-verzoek van eiseres - onder andere - ook gaat. Partijen zijn het erover eens dat het geschil in beroep alleen nog gaat over het laatste document waar eiseres om heeft verzocht, de notulen van de ministerraad van 13 maart 2020.
7. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de minister niet goed is ingegaan op het subsidiaire onderdeel van haar Wob-verzoek. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij hiermee niet heeft bedoeld haar verzoek uit te breiden, maar dat zij vindt dat de minister niet voldoende heeft gekeken of een minder verstrekkende openbaarmaking dan integrale openbaarmaking mogelijk is. Daarbij kan ervoor gekozen worden delen van de notulen, waaronder namen, weg te lakken of om over te gaan tot een ambtelijke verstrekking van het document. Daarmee blijft eiseres naar het oordeel van de rechtbank binnen de kaders van haar Wob-verzoek en de rechtbank zal daarover hierna een oordeel geven.Heeft de minister de notulen van 13 maart 2020 mogen weigeren openbaar te maken?
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft toegepast op de notulen van de ministerraad. De minister heeft volgens haar niet goed onderbouwd dat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van bewindslieden en van de ministerraad. Eiseres wijst erop dat er zich na openbaarmaking van de andere notulen geen onevenredig nadeel heeft voorgedaan. Dat er ophef over is ontstaan, is volgens haar niet hetzelfde als onevenredig nadeel. De rechtspraak over notulen van de ministerraad is volgens eiseres achterhaald, omdat er in 2021 nieuwe inzichten zijn ontstaan over de openbaarmaking van documenten en de daarbij behorende transparantie. Er moeten sindsdien veel meer documenten openbaar worden gemaakt. Eiseres verwijst naar de brief van 30 april 2021 van minister Ollongren aan de Eerste Kamer.
9. De minister heeft toegelicht dat de notulen van de ministerraad geheim moeten blijven, ondanks dat er naar meer transparantie wordt gestreefd. De ministers moeten namelijk binnen de ministerraad vrij en onbelemmerd van gedachten kunnen wisselen. Dit is volgens hem van wezenlijk belang voor het goed kunnen uitvoeren van de werkzaamheden. In het reglement van orde voor de ministerraad (het reglement) is de werkwijze van de ministerraad verder vastgelegd. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van dat reglement bestaat ten aanzien van wat er tijdens de vergadering van de ministerraad wordt besproken of gebeurt een geheimhoudingsplicht. Notulen van de ministerraad hoeven bijvoorbeeld ook niet te worden overgelegd aan een parlementaire enquêtecommissie. In de nota van toelichting op het reglement is vermeld dat de grote zorg voor geheimhouding van wat in de raad aan de orde komt vooral zijn oorzaak vindt in de opdracht aan de raad de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen. Die opdracht staat in artikel 45, derde lid, van de Grondwet. Het bekend worden van individuele standpunten van bewindspersonen in de ministerraad zou volgens die toelichting aan die eenheid afbreuk kunnen doen. Daarom heeft de minister het openbaar maken van de notulen integraal geweigerd.
10. De rechtbank geeft de minister hierin gelijk. Hij heeft terecht gewezen op het belang dat toekomt aan artikel 26 van het reglement en de toelichting op deze bepaling, mede in het licht van de eenheid van het algemeen regeringsbeleid als bedoeld in artikel 45, derde lid, van de Grondwet. Hierbij is van betekenis dat de overheid er groot belang bij heeft dat deelnemers aan de ministerraad onbelemmerd met elkaar kunnen spreken over, in dit geval, de (afhandeling van) de toeslagenaffaire. Daarvoor is noodzakelijk dat wat er in de vergaderingen is besproken vertrouwelijk blijft.
10. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 oktober 2017 en 16 januari 2019 over geheimhouding van de notulen van de ministerraad. Dat deze rechtspraak achterhaald is - zoals eiseres stelt -, volgt de rechtbank niet. Bij de openbaarmaking van de notulen op 26 april 2021 is expliciet uiteengezet dat er eenmalig een uitzondering is gemaakt op het uitgangspunt dat notulen van de ministerraad geheim moeten blijven. Het kabinet benadrukt in de brief van 26 april 2021 dat het vertrouwelijk beraadslagen in de ministerraad voor de bestuurbaarheid van Nederland op de lange termijn van cruciaal belang is vanwege de functie van de ministerraad binnen het gehele staatsbestel. De beraadslagingen van de ministerraad vormen binnen dit bestel het schakelpunt tussen de individuele ministeriële verantwoordelijkheid en de collectieve verantwoordelijkheid van het kabinet als geheel. De rechtbank heeft er geen aanknopingspunten voor gevonden dat bedoeld is om daar verandering in te brengen. Dat zou ook niet stroken met de geldende wet- en regelgeving. De Woo brengt daarin geen verandering, maar codificeert juist de bestaande praktijk. Het goed functioneren van de staat is nu expliciet als relatieve weigeringsgrond genoemd (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo). Gezien de opdracht uit artikel 45, derde lid, van de Grondwet, is het belang van het goed functioneren van de staat in beginsel gediend met geheimhouding van de notulen van de ministerraad.
12. Dat openbaarmaking van de notulen niet zou leiden tot onevenredige benadeling, volgt de rechtbank evenmin. De minister heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de onevenredige benadeling bij openbaarmaking er alleen al in is gelegen dat deelnemers aan de ministerraad erop moet kunnen vertrouwen dat wat ze bespreken geheim blijft. Het gaat hier om het hart van het bestuurlijk functioneren. Als daaraan wordt afgedaan door delen van de notulen achteraf openbaar te maken, levert dat onmiskenbaar benadeling op in die zin dat ministers zich niet meer vrij zullen voelen met elkaar vertrouwelijk te overleggen. Aannemelijk is dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de beraadslagingen. De omstandigheid dat de minister eenmalig een uitzondering heeft gemaakt voor de notulen die zijn overgelegd aan de parlementaire ondervragingscommissie, leidt niet tot de conclusie dat er dus geen sprake meer kan zijn van onevenredige benadeling en de minister ook andere notulen openbaar moet maken. De minister heeft er, met inachtneming van de omvang van het verzoek door de ondervragingscommissie, eenmalig voor gekozen om het maatschappelijk belang bij openbaarmaking zwaarder te laten wegen. Hij heeft de daaruit voortvloeiende benadeling in dit specifieke geval op de koop toe genomen. Er is geen rechtsgrond waarom hij dat nogmaals zou moeten doen.
12. De rechtbank oordeelt dat de minister de notulen van 13 maart 2020 dus integraal heeft mogen weigeren openbaar te maken met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Hij heeft ook geen aanleiding hoeven zien voor een ambtelijke verstrekking daarvan of voor een openbaarmaking voorzien van weglakkingen van bijvoorbeeld namen. Daarvoor geldt namelijk hetzelfde als hiervoor is toegelicht: openbaarmaking schaadt de vertrouwelijke omgang in de ministerraad en dat heeft de minister mogen voorkomen. De verslaglegging van de uitkomsten van het beraad maken hiervan onderdeel uit. Zij zijn bedoeld voor de ministerraad zelf en de minister mocht die om dezelfde reden weigeren. De beroepsgrond van eiseres treft daarom geen doel.
12. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de minister de documenten ook niet heeft mogen weigeren openbaar te maken onder verwijzing naar de weigeringsgrond van artikel 11 van de Wob. Zoals hiervoor al is overwogen biedt artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob voldoende grondslag om openbaarmaking van de notulen van de ministerraad te weigeren, zodat een afzonderlijke bespreking van artikel 11 van de Wob als weigeringsgrond niet meer nodig is. De beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.Heeft de minister gehandeld in strijd met gelijkheidsbeginsel?
12. Eiseres heeft zich beroepen op eenheid van recht. De andere door haar gevraagde notulen over hetzelfde onderwerp zijn inmiddels wel openbaar gemaakt. Het gaat hier weliswaar om een verstrekking van documenten aan de Tweede Kamer, maar volgens eiseres is dit hetzelfde als een actieve openbaarmaking in het kader van de Wob. Niet valt volgens haar in te zien waarom de notulen van 13 maart 2020, die ook gaan over de (afhandeling) van de toeslagenaffaire niet ook openbaar worden gemaakt. De rechtbank vat dit beroep op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
12. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit niet. De minister heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat de documenten die openbaar zijn gemaakt, documenten zijn die ook de parlementaire ondervragingscommissie op eigen verzoek heeft ontvangen. Van die set maken de drie notulen onderdeel uit. De notulen van 13 maart 2020 niet. Dit is een rechtens relevant onderscheid, namelijk het verschil tussen parlementaire controle, met de expliciete vraag in hoeverre bewindspersonen betrokken waren bij de gekozen aanpak van de Belastingdienst/Toeslagen enerzijds, en de toepassing van de Wob anderzijds. Dit rechtvaardigt al het verschil in beoordeling en de uitkomst ervan. Overigens heeft de minister ter zitting toegelicht dat in nog in tientallen andere notulen wordt gesproken over de toeslagenaffaire en dat deze ook niet openbaar zijn. Er is dus geen afgebakende set waar de notulen van 13 maart 2020 onderdeel van uitmaken, zoals eiseres suggereert.
12. De minister heeft er verder terecht op gewezen dat het hier gaat om de eenmalige verstrekking van notulen van de ministerraad aan de Tweede Kamer op grond van artikel 68 van de Grondwet, met toepassing van 26, tweede lid, van het reglement. Dat deze documenten daardoor feitelijk openbaar zijn geworden, betekent niet dat zij op grond van de Wob openbaar zijn gemaakt en dat die openbaarmaking nu gevolgen moet hebben voor dit Wob-verzoek. Er is naar het oordeel van de rechtbank onder deze omstandigheden geen sprake van actieve openbaarmaking in de zin van de Wob of de Woo. Het gaat hier niet om gelijke gevallen. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
Biedt artikel 10 van het EVRM hier een grondslag voor verstrekking van de notulen?
18. Eiseres heeft naast een beroep op de Wob ook een beroep gedaan op artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) om informatie te verkrijgen. Zij voert aan dat er sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die het verstrekken van die informatie rechtvaardigt. Het onderwerp van de notulen, de toeslagenaffaire, heeft geleid tot het rapport ‘Ongekend Onrecht’, en dat heeft weer geleid tot het aftreden van het kabinet. Volgens eiseres is de toeslagenaffaire en de afhandeling ervan zo’n uitzonderlijk en politiek-bestuurlijk (hoog) gevoelig dossier, dat dit in deze procedure moet leiden tot meer openbaarheid en transparantie en zodoende tot meer controlemogelijkheden. Door dit document niet openbaar te maken wordt de goede en democratische bestuursvoering geschaad. Eiseres wijst op haar specifieke rol als persorgaan en daarmee als ‘social watchdog’.
18. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de minister op grond van artikel 10 van het EVRM gehouden is om in dit dossier, de toeslagenaffaire, de notulen van 13 maart 2020 openbaar te maken. Tussen partijen is niet in geschil dat uit het MHB-arrest volgt dat eiseres (als persorgaan) aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM een recht op inlichtingen van de overheid kan ontlenen. Dit recht om informatie is onderworpen aan de beperkingen die ingevolge het tweede lid van artikel 10 van het EVRM daaraan gesteld mogen worden.
20. De minister heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat het in artikel 10, tweede lid, van de het EVRM genoemde belang om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen, zich verzet tegen verstrekking van de gevraagde informatie Bij de beoordeling of een inmenging in dat recht- zoals het tweede lid van artikel 10 van het EVRM vereist - noodzakelijk is, is van belang of de mate van inmenging evenredig is aan het daarmee gediende doel - in dit geval de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen.
20. De minister heeft bij de afweging van de betrokken belangen zoals te doen gebruikelijk bij de toetsing aan artikel 10 van het EVRM beoordelingsruimte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het belang van het verstrekken van informatie aan een persorgaan in dit geval niet opweegt tegen het voorkomen van verspreiding van vertrouwelijke informatie uit de ministerraad. Dit betreft informatie uit de kern van het democratisch bestuur zoals dat hier te lande is georganiseerd, inclusief eenheid van regeringsbeleid en de vastgelegde vertrouwelijkheid van het overleg. De minister mag dit zwaarder laten wegen dan het belang van eiseres, te meer omdat het dossier nog steeds niet is afgerond en hierover nader vertrouwelijk overleg moet kunnen plaatsvinden. De ministerraad is daarvoor het aangewezen gremium. De minister heeft de notulen van de ministerraad geheim mogen houden. De omstandigheden die eiseres verder aandraagt zijn ook niet zo bijzonder dat haar, los van de Wob, een aan artikel 10 van het EVRM ontleend aanvullend recht op informatie toekomt. De beroepsgrond van eiseres slaagt dan ook niet.
Conclusie en gevolgen
22. Het beroep is ongegrond.
22. Dat betekent dat de minister de notulen van 13 maart 2020 niet openbaar hoeft te maken. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. B. Fijnheer en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2023.
griffier
voorzitter
de griffier is niet in de
gelegenheid deze uitspraak te
ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 10.
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Grondwet
Artikel 45
[…]
3 De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.
Artikel 68
De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.
Wet openbaarheid van bestuur (geldig tot 1 mei 2022)
Artikel 10
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.[…]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…].
Wet open overheid
Artikel 5.1. Uitzonderingen
[…]
2 Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
[…].
Reglement van orde voor de ministerraad
Artikel 26
1. Ten aanzien van hetgeen ter vergadering besproken wordt of geschiedt, bestaat een geheimhoudingsplicht.
2 De geheimhoudingsplicht bestaat niet:
a. voor zover de raad of de minister-president namens de raad ontheffing van de geheimhouding verleent;
[…].
Kamerstukken II, 2020-2021, 28 362, nr. 36.
Reactie op voorlopig verslag Wet open overheid (33328) en initiatiefvoorstel wijzigingswet Woo (35112), kernmerk 2021-0000231122.
Zie artikel 20, eerste lid, van de Wet op de parlementaire enquête 2008.
Stb. 1994, 203, blz. 23.
ECLI:NL:RVS:2017:2883.
ECLI:NL:RVS:2019:100.
Arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije