ECLI:NL:RBNHO:2015:10838
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/2961
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P. de Casparis),
en
De korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat hij op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Gespecialiseerd Medewerker C, gewaardeerd in salarisschaal 9.
Bij besluit van 12 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door C. Lamuadni, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Horst, mr. M.J. de Vries en L.M. van den Hil.
Overwegingen
1.1 In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de functies zijn, daar waar nodig geacht, werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het LFNP en is door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) op 7 mei 2013 vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079). Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen is beschreven in de ‘Regeling overgang naar een LFNP functie’ (hierna: de Regeling), vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 (Stcrt. 2013, 13141).
1.2 De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie is aan alle politieambtenaren eerst een voorgenomen besluit uitgangspositie gezonden. Daarin is onder meer gewezen op de mogelijkheid om uiterlijk op 23 mei 2011 eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van de op 9 februari 2012 vastgestelde Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp) (Stcrt. 2012, 3097). In de periode vanaf 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 zijn alle individuele functiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewijzigde uitgangsposities bij besluit vastgelegd. Vervolgens is op de peildatum 31 december 2011 voor iedere politieambtenaar vastgesteld in hoeverre sprake is van specifieke werkzaamheden door middel van een aanvullend besluit uitgangspositie.
1.3 De tweede stap is het bepalen van een zogenaamde ‘match’ met de LFNP-functies door een daartoe in het leven geroepen werkgroep matching. Bij het matchingsproces zijn de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend. De Regeling schrijft voor dat op basis van de functiebeschrijvingen het meest vergelijkbare LFNP-domein wordt vastgesteld: Leiding, Uitvoering of Ondersteuning. Hierna worden de functiebeschrijvingen die zijn ingedeeld in de domeinen Uitvoering en Ondersteuning verder ingedeeld in het meest vergelijkbare vakgebied. Vervolgens wordt binnen het vakgebied de meest vergelijkbare LFNP-functie vastgesteld, waarbij een LFNP-functie met een overeenkomstige salarisschaal zonder meer als de meest vergelijkbare functie heeft te gelden (‘matching op schaal’). De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
1.4 Het bestreden besluit ziet op de derde stap: de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie aan alle politieambtenaren, waarbij op grond van de Regeling (artikel 5, tweede en derde lid) de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn. Verweerder is daarbij de mogelijkheid gegeven om - na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie - van voornoemde uitgangspunten af te wijken indien dit in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie (artikel 5, vierde lid, van de Regeling, hierna: de hardheidsclausule).
2.1 Bij het besluit uitgangspositie heeft verweerder de uitgangspositie van eiser voor de overgang naar het LFNP vastgesteld op de functie TEAMLONDERST/023A/09 per peildatum 31 december 2011. Bij aanvullend besluit is bepaald dat de uitgangspositie van eiser niet hoeft te worden aangevuld met taakaccenten.
2.2 Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een functie uit het LFNP toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Gespecialiseerd Medewerker C, met als waardering schaal 9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn beroepsgrond, dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, ter zitting heeft ingetrokken.
4.1 Eiser heeft voorts aangevoerd dat de transponeringstabel die als bijlage bij de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling) is gevoegd niet gekwalificeerd kan worden als een algemeen verbindend voorschrift (avv).
4.2 De Raad heeft in de uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) overwogen dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv. Het bestreden besluit is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Dit motiveringsgebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht, nu eiser door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad.
5.1 Eiser stelt voorts dat sprake is van een onjuiste matching. Hij stelt dat zijn korpsfunctie, die een executieve status heeft, ten onrechte is ingedeeld in het domein Ondersteuning. Volgens eiser is sprake van een hybride functiebeschrijving, die vanuit executief oogpunt moet worden uitgelegd. In dit verband heeft eiser erop gewezen dat uit de functiebeschrijving van de korpsfunctie blijkt dat hij ingezet kan worden in ME-verband bij grootschalig politieoptreden. Daarnaast wijst zijn plaats in de organisatie, zijnde het ‘Operationeel Proces’, op een executieve functie. Eiser stelt dan ook dat hij in zijn functie een directe bijdrage levert aan operationele politietaken, passend bij het domein Uitvoering.
5.2 De Raad heeft in voornoemde uitspraken van 1 juni 2015 geoordeeld dat aan de transponeringstabel een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht en dat in beginsel niet van deze tabel wordt afgeweken. Verweerder mag bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt en ter motivering mag in beginsel worden volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel.
Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende.
Verder kan de politieambtenaar zich in dit verband niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
5.3 Aangaande het matchen op de salarisschaal van de uitgangspositie heeft de Raad in de hiervoor genoemde uitspraken van 1 juni 2015 als volgt overwogen. De Regeling zelf is niet gewijzigd wat betreft het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is steeds de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden omdat gaandeweg bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het avv zodanig ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten, aldus de Raad.
5.4 Met betrekking tot de hardheidsclausule heeft de Raad in genoemde uitspraken van 1 juni 2015 overwogen dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren.
5.5 Voorts heeft de Raad vooropgesteld dat de omstandigheid dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule evenmin kan rechtvaardigen. Dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen, meer abstracte wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw. Daar komt bij dat de korpschef heeft beklemtoond dat bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
6.1 Verweerder heeft in het verweerschrift verwezen naar het functievergelijkingsformulier, waarin is gemotiveerd dat voor het domein Ondersteuning is gekozen omdat uit de functiebeschrijving van TEAMLONDERST/023A/09 blijkt dat een bijdrage wordt geleverd aan een effectief een efficiënt werkende politieorganisatie, terwijl tegelijkertijd uit deze functiebeschrijving blijkt dat geen of een beperkte directe bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken en daarmee niet in rechtstreeks of onvoldoende verband staat met de handhaving van de rechtsorde. Dit in tegenstelling tot het domein Uitvoering dat een directe bijdrage levert aan operationele politietaken en daarmee rechtstreeks in verband staat met de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding), de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid in de samenleving. Uit de functiebeschrijving blijkt dat eiser (deels) leiding geeft aan een stafafdeling in de ondersteuning. Van politiële beleidsvorming of politiële (administratieve) ondersteuning als hoofdbestanddelen is geen sprake.
6.2 De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt. Uit de functiebeschrijving van eiser kunnen weliswaar enige operationele taken worden herleid, maar het zwaartepunt van de korpsfunctie ligt niet bij die operationele taken. Voor zover eiser stelt dat hij feitelijk werkzaamheden verricht dan wel verantwoordelijkheden heeft die niet uit de functiebeschrijving blijken, had hij destijds functieonderhoud moeten aanvragen. Eiser heeft gelet op het voorgaande niet aannemelijk gemaakt dat de matching niet conform de Regeling is geschied, dan wel dat deze anderszins onhoudbaar is.
6.3 Eiser heeft tot slot een beroep gedaan op de hardheidsclausule en gesteld dat sprake is van een bijzondere situatie omdat hij, als gevolg van de matching, geconfronteerd wordt met een ernstige verschraling van zijn taken en verantwoordelijkheden en zijn werkzaamheden uitgehold worden.
6.4 Zoals hiervoor aangegeven, heeft de Raad in bovengenoemde uitspraak van 1 juni 2015 overwogen dat het inherent is aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie. Een eventuele verschraling van het takenpakket van een betrokkene kan dan ook niet worden beschouwd als een onbedoelde onbillijke uitwerking van de Regeling. De mogelijkheid van verschillen tussen de korpsfunctie en de LFNP-functie is door de regelgever uitdrukkelijk onder ogen gezien, dergelijke verschillen zijn uitdrukkelijk beoogd vanuit de - meer op abstracte functiebeschrijving gerichte - systematiek van het LFNP en het nieuwe functiegebouw strekt nu eenmaal tot uniformering en harmonisering, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven.
6.5 Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen. Dit geldt ook voor zover eiser ter zitting heeft gesteld dat functieonderhoud destijds is ontraden. Te dien aanzien heeft de Raad in voornoemde uitspraak overwogen dat het tot de verantwoordelijkheid van de ambtenaar behoort om functieonderhoud te vragen en het afzien daarvan voor zijn risico dient te blijven.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.