ECLI:NL:RBNHO:2017:4790
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/4349
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Ichoh),
en
de Algemeen Directeur Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. de Smidt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder ten aanzien van eiser geweigerd over te gaan tot afgifte of bekendmaking van het positieve resultaat van het door eiser afgelegde theorie-examen. Eiser is gedurende drie maanden het recht om theorie-examen af te leggen en de toegang tot de gebouwen van het CBR ontzegd.
Bij besluit van 17 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de weigering over te gaan tot afgifte of bekendmaking van het positieve resultaat ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen de ontzegging van de toegang tot de gebouwen van het CBR en de blokkade van eisers recht om theorie-examen af te leggen gedurende drie maanden heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft op 27 september 2016 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder nadere stukken en digitaal opgeslagen camerabeelden ingezonden.
Bij brief van 20 april 2017 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
De rechtbank heeft voorafgaande aan de zitting de camerabeelden gezien, die door de gemachtigde van eiser in de bezwaarprocedure zijn bekeken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2017.
Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. M.A.H. van Noort.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
De rechtbank gaat uit van het volgende.
1.1. Tussen partijen staat vast dat eiser op 1 september 2015 op de CBR-locatie in Deventer het theorie-examen heeft afgelegd en dat direct na voltooiing daarvan digitaal de vermelding ‘geslaagd’ is gegeven. Eiser is na afloop van het examen aangesproken door medewerkers van het CBR, waarop eiser het gebouw hollend heeft verlaten. Een CBR medewerker heeft getracht eiser te achterhalen, maar dat is niet gelukt.
1.3. Zoals door verweerder ter zitting is toegelicht en door eiser niet is bestreden, wordt in het gebouw van het CBR waar het theorie-examen wordt afgenomen middels camera’s toezicht gehouden op de wachtruimte en de examenruimte en de buitenzijde van het gebouw. De beelden van de bewakingscamera’s worden bewaard. Het toezicht wordt gehouden door medewerkers theorie van het CBR, de TEC-medewerkers. Het theorie-examen wordt individueel afgelegd achter een computer, geplaatst in een van de rondom in de examenruimte daartoe aangebrachte nissen. Met behulp van boven het beeldscherm geplaatste camera’s wordt door een zich buiten de examenruimte bevindende TEC-medewerker met behulp van beeldschermen toezicht gehouden op de individuele examenkandidaten. De beelden van de individuele kandidaten worden om redenen van privacy niet (langdurig) vastgelegd.
1.4. Door een TEC-medewerker van het CBR is ten aanzien van eiser een formulier Fraudemelding theorie ingevuld. Daarop is vermeld dat door de TEC-medewerker is gezien dat eiser kleine lampjes en een camera in zijn poloshirt verborgen had. Die medewerker heeft daarop een collega gevraagd om mee te kijken. Naar aanleiding van die waarnemingen is eiser na afloop van het examen gevraagd mee te lopen naar een andere ruimte. Eiser heeft daar geen gevolg aan gegeven, maar is het gebouw uitgerend.
1.5. Verweerder heeft daarop de vermelding op de “mijn cbr-pagina” van eiser dat hij geslaagd was voor het examen ingetrokken en gewijzigd in ‘afgebroken’. Daarbij is eiser voor drie maanden de toegang tot CBR-gebouwen en de mogelijkheid tot het afleggen van een theorie-examen ontzegd. Ook is aangifte van fraude gedaan bij de politie.
2.1. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.2. Verweerder heeft, zoals blijkt uit het bestreden besluit, geoordeeld dat op grond van artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de weigering om een positief examenresultaat te registreren een publiekrechtelijk rechtsgevolg heeft. Verweerder heeft het bezwaar daartegen ongegrond verklaard, omdat volgens verweerder “met een voldoende mate van aannemelijkheid is vastgesteld dat er sprake is van fraude tijdens het theorie-examen”. Daardoor heeft eiser niet voldaan aan de eisen van artikel 65 van het Reglement Rijbewijzen. Het bezwaar tegen de toegangsontzegging en de blokkade van het examenrecht, zijn volgens verweerder niet gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Het bezwaar daartegen heeft verweerder om die reden niet-ontvankelijk verklaard.
2.3. Eiser heeft op 14 juni 2016 verweerder ingebrekegesteld wegens te laat beslissen op zijn bezwaar. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de ingebrekestelling prematuur was en dat hij geen dwangsom verschuldigd is.
Procesbelang, omvang van het geding.
3.1. Ten aanzien van het procesbelang in beroep overweegt de rechtbank het volgende.
De ontzegging van de toegang tot de gebouwen van het CBR en de blokkade van eisers recht om theorie-examen af te leggen betrof een termijn van drie maanden, feitelijk de maanden september, oktober en november 2015. Die termijn is reeds lang verstreken terwijl eiser in die periode, en ook niet daarna, niet opnieuw een theorie-examen heeft aangevraagd.
Nog daargelaten dat in beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar geen specifieke beroepsgronden zijn gericht, heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij thans nog belang heeft bij een beoordeling van (het besluitkarakter van) deze maatregelen.
Eiser heeft wel belang bij beoordeling van verweerders besluit om de vermelding ‘geslaagd’ in te trekken c.q. de weigering om een (positieve) uitslag bekend te maken. Als eiser in dat onderdeel van het beroep in het gelijk gesteld wordt, kan dat immers met zich brengen dat hij alsnog geslaagd is. Daarbij is ter zitting gesteld dat eiser angsten heeft overgehouden aan het incident op 1 september 2015. Tot slot zijn partijen nog verdeeld over de vraag of verweerder een dwangsom verschuldigd is wegens het te laat beslissen op eisers bezwaar.
3.2. De rechtbank heeft er nota van genomen dat partijen in onderling overleg getracht hebben tot een minnelijke oplossing te komen, maar daar niet in zijn geslaagd.
In dat kader is door eiser verzocht de aangifte wegens fraude in te trekken. Die eis wordt thans ook in beroep aan de orde gesteld. De bestuursrechter kan hierover echter niet oordelen, nu het doen van een strafrechtelijke aangifte, noch de beslissing om daartoe over te gaan, een voor bezwaar of beroep vatbaar besluit inhoudt. Overigens is inmiddels duidelijk dat het politieonderzoek niet tot verdere vervolgstappen leidt.
Het inhoudelijke geschil
4.1. Partijen zijn inhoudelijk verdeeld over de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten de eerder aan eiser bekend gegeven positieve uitslag in te trekken en voor eiser geen de positieve uitslag van het theorie-examen te registreren. Verweerder heeft dat gedaan omdat naar zijn oordeel met een voldoende mate van aannemelijkheid is vastgesteld dat er sprake is van fraude tijdens het theorie-examen.
4.2. Eiser betwist dat er sprake is van een redelijk vermoeden van fraude, er is naar zijn mening slechts sprake van een bloot vermoeden. De gemachtigde van eiser heeft de camerabeelden gezien. Volgens de gemachtigde tonen die beelden geen fraude of fraudevermoeden aan, maar blijkt daaruit dat de aanvullend door twee TEC-medewerkers gegeven informatie onjuist, deels zelfs verzonnen, is.
4.3. De rechtbank beschouwt, nu de positieve uitslag van het theorie-examen voor eiser enige (korte) tijd zichtbaar is geweest, verweerders besluit als de intrekking van een eerder afgegeven verklaring dat het examen is behaald. Het besluit van 10 september 2015 is een schriftelijke bevestiging daarvan. Bij een dergelijk belastend besluit rust de bewijslast op het bestuursorgaan. Om aan deze bewijslast te voldoen dient het bestuursorgaan aannemelijk te maken dat de intrekkingsgrond waarop hij het besluit baseert zich voordoet.
De feiten waarop de intrekking is gebaseerd hoeven niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid vast te staan, maar slechts aannemelijk te zijn nu het intrekkingsbesluit geen punitief maar een reparatoir karakter heeft. Zie hierover bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4623 en 25 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:138. Overigens geldt dat, indien verweerders besluit niet als intrekking van een verklaring maar als weigering om een positieve verklaring af te geven moet worden beschouwd, eveneens sprake is van een belastend besluit en van eenzelfde bewijslast.
4.4. De rechtbank stelt voorop dat voor het afleggen van een examen bij het CBR regels gelden. Deze regels zijn gepubliceerd en examenkandidaten worden bij aanmelding voor het examen daarop gewezen. In de examenvoorwaarden is onder meer opgenomen dat het kandidaten niet is toegestaan gebruik te maken van in werking zijnde gsm-apparatuur en dergelijke. Handelen in strijd met dat verbod leidt tot uitsluiting van het examen. Voorts zijn in verweerders sanctiereglement maatregelen gesteld op fraude.
4.5. Op het afleggen van het examen wordt toezicht gehouden door daartoe aangestelde TEC-medewerkers van het CBR op de wijze als hiervoor na 1.3. is beschreven. Deze medewerkers hebben geen aanhoudings- of opsporingsbevoegdheid. In het geval van een vermoeden van fraude wordt de politie ingeschakeld.
4.6. Door de TEC-medewerker die via de individuele camera toezicht hield op het afleggen van het examen door eiser, is een waarneming gedaan die die medewerker verdacht vond. Zoals door de medewerker is gerelateerd in het formulier Fraudemelding theorie had eiser drie lampjes in zijn poloshirt waarvan eentje rood. Het was de medewerker ook opgevallen dat eiser het hele examen recht voor het scherm zat zonder de handen ervoor langs te doen. Deze medewerker heeft hierin aanleiding gezien een collega te waarschuwen, die desgevraagd heeft meegekeken. Eiser is vervolgens na afloop van het examen aangesproken en verzocht mee te komen. Eiser is rustig meegelopen de examenruimte uit, maar is daarna weggerend naar buiten. De twee betrokken TEC-medewerkers hebben gezamenlijk in een stuk getiteld ‘aanvullende informatie’ een uiteenzetting gegeven over hun waarnemingen en de gebeurtenissen.
4.7. Op de beschikbare beelden is te zien dat eiser eerst de wachtruimte en later de examenruimte betreedt en dat eiser plaats neemt achter een computer. Te zien is ook dat eiser veelvuldig aan de kraag van zijn poloshirt ‘friemelt’. Als eiser achter de computer plaatsneemt is te zien dat hij zijn kraag wat wijder openzet. Na afloop van het examen, als hij door een medewerkster wordt aangesproken, staat eiser op, keert haar de rug toe en maakt de kraag van zijn poloshirt dicht. Verder is te zien dat eiser meeloopt de examenruimte uit en dat hij even later hollend via de wachtruimte en hal het gebouw verlaat. Ook is te zien dat hij buiten verder holt. Deze beelden acht de rechtbank, anders dan eiser stelt, niet in strijd of tegenspraak met de gebeurtenissen zoals die door de TEC-medewerkers zijn beschreven.
Dat er geen beelden bewaard zijn van de individuele camera waarmee de waarnemingen tijdens het examen zijn gedaan, doet daar niet aan af. Dat eiser op onderdelen een andere weergave of beleving van de gebeurtenissen heeft, biedt de rechtbank onvoldoende grond om aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving door de TEC-medewerkers te twijfelen. Deze medewerkers hebben ook geen enkel belang om een onjuiste of onvolledige verklaring ten nadele van eiser te geven. Zoals eiser heeft aangevoerd, rechtvaardigt een krampachtige houding op zich zelf genomen geen vermoeden van fraude. Die houding draagt er echter wel aan bij als die houding er op gericht lijkt te zijn om het beeld vrij te houden voor een op het lichaam geplaatste camera of gsm.
4.8. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de waarnemingen van de TEC-medewerkers zoals beschreven in de Fraudemelding en nader uiteengezet in de aanvullende informatie, het vermoeden rechtvaardigen dat eiser, tegen de examenregels in, gebruik maakte van gsm-apparatuur of iets dergelijks. Daarbij mag ook in aanmerking worden genomen dat eiser, die zich had aangemeld voor een examen in de Nederlandse taal, klaarblijkelijk de Nederlandse taal niet of nauwelijks beheerste. De TEC-medewerkers hebben vervolgens getracht eiser overeenkomstig het Fraudeprotocol op het geconstateerde aan te spreken. Het is echter niet tot een gesprek gekomen omdat eiser wegrende.
Dat, zoals eiser zonder verdere onderbouwing stelt, zijn vluchtgedrag is te verklaren uit zijn achtergrond als Syrisch vluchteling en zijn ervaringen met de Syrische overheid, doet er niet aan af dat daardoor niet meer kon worden vastgesteld of eiser daadwerkelijk had gefraudeerd. Eiser heeft de mogelijkheid om een en ander op te helderen voorbij laten gaan.
Hij heeft daardoor het gerechtvaardigde fraudevermoeden niet weggenomen, maar juist versterkt door weg te rennen. De gevolgen daarvan komen voor zijn rekening en risico.
4.9. Eiser heeft aangevoerd dat hij in strijd met de in het Fraudeprotocol aangegeven acties, in de gelegenheid geweest het examen af te ronden. Het examen had wegens het fraudevermoeden gepauzeerd of afgebroken moeten worden. Dit komt, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, omdat de waarneming pas tegen het einde van het examen heeft plaatsgevonden. Nadat de tweede TEC-medewerker bij de controle betrokken was en besloten werd eiser aan te spreken, had eiser het examen afgerond en was de uitslag al automatisch bekend gegeven. Pauzeren of afbreken van het examen was toen niet meer mogelijk. Naar het oordeel van de rechtbank brengt deze feitelijke gang van zaken niet met zich dat sprake is van strijd met het Fraudeprotocol of van een onzorgvuldig onderzoek. Eiser is hierdoor ook niet in zijn (proces-)belang geschaad.
4.10. De rechtbank passeert de eerst in het aanvullend beroepschrift van 20 april 2017 aangevoerde grond dat verweerder in strijdt met het bepaalde in artikel 4:7 van de Awb heeft verzuimd, alvorens het primaire besluit te nemen, eiser in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze te geven. In de bezwaarprocedure is dit formele aspect niet aan de orde gesteld. Voorts geldt dat, indien in de gegeven omstandigheden een dergelijk verzuim bij de voorbereiding van het primaire besluit al zou moeten worden aangenomen, eiser in de bezwaarprocedure volop in de gelegenheid is geweest zijn standpunten naar voren te brengen. Niet is gebleken dat eiser in zijn processuele belangen is geschaad.
4.11. De rechtbank concludeert dat verweerder de feiten op grond waarvan is besloten de eerder aan eiser bekend gegeven positieve uitslag in te trekken en voor eiser geen positieve uitslag van het theorie-examen te registreren, op basis van een zorgvuldig onderzoek, voldoende aannemelijk heeft gemaakt. De hiervoor na 4.1. opgeworpen vraag beantwoordt de rechtbank met verweerder dan ook bevestigend.
Overschrijding van de beslistermijn
5.1. Nadat de onderhandelingen om tot een minnelijke regeling te komen beëindigd waren, heeft de gemachtigde van eiser verweerder op 13 juni 2016 verzocht om een beslissing op het bezwaar te nemen. Verweerder heeft bij brief van 14 juni 2016 laten weten dat hij zo spoedig mogelijk, in elk geval binnen zes weken, een besluit zal nemen.
Eiser heeft vervolgens met een emailbericht van 14 juli 2016 verweerder ingebrekegesteld wegens niet tijdig beslissen. Eiser meent dat verweerder te laat heeft beslist en daarom een dwangsom verschuldigd is.
5.2. Verweerder, die op 17 augustus 2016 een beslissing op eisers bezwaar heeft genomen, stelt dat vanaf het verzoek van eisers gemachtigde om de camerabeelden te mogen bekijken, 14 januari 2016, de beslistermijn is opgeschort. Die opschorting gold ook de periode dat onderhandeld is. Om de termijn was opgeschort en de vertraging in de afdoening
van het bezwaar mede aan eisers gemachtigde is te wijten, is de ingebrekestelling prematuur.
5.3. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift is gedateerd 12 oktober 2015, maar dat de gemachtigde eerst op 22 december 2015 de stukken heeft gekregen. Vervolgens is er tussen partijen overleg geweest over een hoorzitting en het bekijken van de camerabeelden.
Verweerder heeft op 14 januari 2016 noch enig ander moment overeenkomstig artikel 7:10 van de Awb de beslistermijn opgeschort of verdaagd en daarvan een schriftelijke mededeling gedaan. Er is ook geen sprake van een verzuim aan de kant van eiser. Dit betekent dat de beslistermijn reeds was verstreken op het moment dat de onderhandelingen over een oplossing op 19 mei 2016 waren begonnen. Ter zitting is gebleken dat partijen het er wel over eens zijn dat de beslistermijn gedurende de onderhandelingstermijn was opgeschort. Nadat eiser op 13 juni 2016 om een beslissing te nemen, diende aan verweerder een redelijke termijn gegund te worden om een besluit te nemen. Dit betekent echter niet dat verweerder niet meer zonder instemming van eiser de beslistermijn met maximaal zes weken kon verlengen (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL: RVS:2015:2049). Verweerder heeft die instemming niet gevraagd. Dat eiser niet onmiddellijk tegen de in het bericht van 14 juni 2016 genoemde termijn heeft geageerd, is niet voldoende om aan te nemen dat met een termijn van zes weken werd ingestemd.
5.4. Naar het oordeel van de rechtbank kan van de ingebrekestelling van 14 juli 2016 niet gezegd worden dat deze prematuur was. Sinds de mededeling van 14 juni 2016 dat een besluit zou worden genomen waren ruim vier weken verstreken. Bovendien bracht die ingebrekestelling met zich dat verweerder uiterlijk 28 juli 2016 een besluit moest nemen.
Die datum ligt kort na de termijn van zes weken die verweerder zichzelf in zijn brief van 14 juni 2016 als uiterste termijn had opgelegd.
5.5. Verweerder heeft vervolgens eerst op 17 augustus 2016 een besluit genomen. Dit betekent dat verweerder niet tijdig heeft beslist en daarom een dwangsom verschuldigd is.
Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover verweerder daarin het verzoek om het vaststellen van een dwangsom heeft afgewezen.
5.6. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij zelf de verbeurde dwangsom zal vaststellen. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. De ingebrekestelling is van 14 juli 2016 en is die dag ontvangen, zodat verweerder uiterlijk op 28 juli 2016 had moeten beslissen. Vanaf 29 juli 2016 is verweerder in verzuim, dat is de eerste dag waarover hij een dwangsom verschuldigd is. De laatste dag waarover een dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop het besluit is verzonden, 17 augustus 2016.
Ingevolge artikel 4:17 van de Awb is verweerder over de termijnoverschrijding van 20 dagen een dwangsom van (14 x 20 en 6 x 30 =) € 460,- verschuldigd.
6.1. Bij deze uitkomst is er aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser in beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Omdat eiser slechts gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld gaat de rechtbank uit van de vergoeding zoals die wordt toegekend in procedures die zien op het niet tijdig nemen van een besluit en de vaststelling van een verschuldigde dwangsom. De rechtbank stelt daarom op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 247,50. (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde van € 495,- per punt, wegingsfactor 0,25 in plaats van 1)
6.2. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 augustus 2016 voor zover daarbij het verzoek om het vaststellen van een dwangsom is afgewezen;
- stelt de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 460,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 247,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, rechter, in aanwezigheid van
C.H. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.