ECLI:NL:RBNHO:2019:4551

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 18/905

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2019 in de zaak tussen

Stichting “De Hooge Weide”, te Castricum, eiseres

(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. F. Blok).

Procesverloop

Bij besluit van 27 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres ten behoeve van het project “De Maden” subsidie ten bedrage van € 314.730,00 verleend voor functieverandering.

Bij op 24 januari 2018 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit onder aanpassing van de motivering in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 26 juli 2018 heeft eiseres een taxatierapport van [naam 3] Grondzaken van 13 juni 2018 ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] . Verder is namens eiseres verschenen [naam 3] ( [naam 3] ). Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1. De regelgeving, zoals die luidde ten tijde hier van belang, is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze tussenuitspraak.

2.1 Eiseres koopt met het doel van herstel en behoud van natuur agrarische grond. Zij zet als particuliere grondbezitster agrarisch land om naar natuur en ontwikkelt hoogwaardige weidevogelnatuur. Het gaat daarbij niet om agrarisch natuurbeheer, maar om het ontwikkelen van nieuwe natuurgebieden. Het voor hoogwaardige weidevogelgrond benodigde natuurbeheer bestaat bij eiseres uit maaien, zeer extensieve begrazing en beperkte bemesting met biologische ruige stalmest.

2.2 In 2014 heeft eiseres het perceel “De Maden” (het perceel) aangekocht in de gemeente Heemskerk. Het perceel, dat 12 hectare groot is, werd voorheen als landbouwgrond gebruikt. Doel voor de ontwikkeling van het gebied is het natuurbeheertype “N31.01 Vochtig weidevogelgrasland”.

2.3 Op 14 februari 2015, aangevuld op 22 juni 2015, heeft eiseres een aanvraag op grond van de Uitvoeringsregeling subsidie kwaliteitsimpuls natuur en landschap Noord-Holland (de Uitvoeringsregeling) om subsidie ingediend bij verweerder voor investeringssubsidie natuur en landschap en subsidie functieverandering.

2.4 In opdracht van verweerder heeft mr. ir. [naam 4] ( [naam 4] ) van de besloten vennootschap Arcadis B.V. op 8 maart 2016 een taxatierapport uitgebracht. [naam 4] heeft geconcludeerd dat op de peildatum 1 juni 2015 (de peildatum) de agrarische waarde van het perceel € 574.988,00 (€ 47.500,00 per hectare) bedroeg en de natuurwaarde van het perceel € 260.257,00 (€ 21.500,00 per hectare). Volgens [naam 4] bedraagt de subsidie voor functieverandering daarmee € 314.731,00 (agrarische waarde minus natuurwaarde), zijnde een percentage van 54,73% ten opzichte van de agrarische waarde.

2.5 Verweerder heeft vervolgens onder verwijzing naar en op basis van het taxatierapport van [naam 4] het primaire besluit genomen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit onder aanpassing van de motivering gehandhaafd.

2.6 Bij brief van 26 juli 2018 – en daarmee hangende beroep – heeft eiseres een taxatierapport van [naam 3] van [naam 3] Grondzaken van 13 juni 2018 ingediend. [naam 3] concludeert dat op de peildatum 20 juni 2015 de natuurwaarde van het perceel € 10.000,00 per hectare bedroeg.

3.1 Eiseres betoogt dat de versie van de Uitvoeringsregeling zoals die per 23 oktober 2014 geldt, meer in het bijzonder artikel 20, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling zoals dat per die datum is gewijzigd, buiten toepassing dient te blijven. Volgens eiseres is als gevolg van die bepaling de grondslag voor de hoogte van de subsidie voor functieverandering gewijzigd. De wijziging is echter zonder vooraankondiging of overgangstermijn van kracht geworden. Dit is volgens eiseres onjuist en in strijd met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Indien de wijziging tijdig zou zijn aangekondigd, zou dit voor eiseres aanleiding (hebben kunnen) zijn geweest het perceel niet aan te kopen. De voor 23 oktober 2014 bestaande praktijk, waarbij volgens eiseres het subsidiebedrag bestond uit 85% van de taxatiewaarde van het perceel bij een agrarische bestemming, zou voor gronden die zijn aangekocht voordat de wijziging in werking trad, moeten zijn voortgezet.

3.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1767, is bij het nemen van een besluit op bezwaar het uitgangspunt dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt.

3.3 In hetgeen eiseres heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor afwijking van dit uitgangspunt. Dit betekent dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit diende te toetsen aan de Uitvoeringsregeling zoals die op dat moment gold. Op dat moment gold de Uitvoeringsregeling zoals die laatstelijk per 11 oktober 2016 was gewijzigd (Provinciaal Blad 2016/94). Artikel 20, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling, zoals toegevoegd bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling per 23 oktober 2014 (Provinciaal Blad 2014/2745), is daarbij niet gewijzigd. Ten tijde van de aanvraag, het primaire besluit en het bestreden besluit gold dus hetzelfde artikel 20, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling.

Het moment waarop eiseres het perceel aankocht is niet van betekenis bij de beantwoording van de vraag aan welke Uitvoeringsregeling verweerder diende te toetsen, nog daargelaten of voor 23 oktober 2014 sprake was van de bestaande praktijk zoals door eiseres geschetst.

3.4 Het betoog van eiseres slaagt niet.

4.1 Eiseres betoogt verder dat verweerder het taxatierapport van [naam 4] niet aan het gehandhaafde primaire besluit ten grondslag heeft mogen leggen.

Daartoe voert zij ten eerste aan dat in het taxatierapport van [naam 4] bij het bepalen van de restwaarde na functieverandering van verkeerde uitgangspunten is uitgegaan. Er is volgens eiseres ten onrechte geen rekening gehouden met het realisatieplan en de daaruit voortvloeiende inrichtingsmaatregelen die zeer beperkend zijn voor de mogelijkheden het perceel nog agrarisch te gebruiken na de functieverandering. Het perceel is op basis van het realisatieplan omgezet naar maximale geschiktheid voor weidevogels. Daardoor is een substantieel deel van het perceel ongeschikt voor agrarisch gebruik door de grote waterpartij (15%) en is op andere delen van het perceel sprake van grote mate van drassigheid. Hierdoor is ten onrechte uitgegaan van betalingsrechten op het gehele perceel. Ook is een onjuiste standaard gehanteerd, in die zin dat er ten onrechte van is uitgegaan dat sprake is van agrarisch opbrengend vermogen van het perceel. Voorts is bij de taxatie ten onrechte geen rekening gehouden met de hoge kosten die gemaakt moeten worden om een maximaal agrarisch gebruik dat onder natuurbeheertype N13.01 valt te realiseren.

Ten tweede voert zij daartoe aan dat in het taxatierapport van [naam 4] geen concrete referentiepercelen voor natuurgrond zijn genoemd. De restwaarde van het perceel “De Maden” is afgeleid uit volgens de taxateur vergelijkbare verkopen van percelen die vallen onder natuurbeheertype N13.01, maar de percelen waar het om gaat zijn niet nader gespecificeerd in het rapport.

Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt verder het taxatierapport van [naam 3] ingebracht.

4.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de vaststelling van de waardedaling op basis van de Uitvoeringsregeling dient te worden uitgegaan van het beoogde natuurbeheertype zoals dat type is omschreven. Het beoogde natuurbeheertype is leidend. Zoals verweerder in het verweerschrift heeft toegelicht vormt volgens hem daarom niet de uitvoering van het realisatieplan de maatstaf voor de taxatie, maar de geobjectiveerde belasting van het perceel met het beoogde natuurtype, ongeacht de wijze waarop het realisatieplan is of zal worden uitgevoerd. Het realisatieplan en de daaruit voortkomende inrichtingsmaatregelen zijn, anders dan eiseres heeft betoogd, dan ook terecht niet meegenomen bij de taxatie. Volgens verweerder blijkt uit het taxatierapport dat rekening is gehouden met alle factoren die van belang zijn bij de voornoemde wijze van waardebepaling. Het betreft onder meer de vaststelling dat het mogelijk blijft om binnen dit natuurbeheertype betalingsrechten te verzilveren.

4.3 De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het perceel is aangewezen als natuurbeheertype N13.01 ‘Vochtig weidevogelgrasland’ en dat om dat natuurbeheertype te realiseren sprake dient te zijn van extensieve veehouderij. Evenmin is in geschil dat op de peildatum de agrarisch waarde van het perceel € 574.988,00 (€ 47.500,00 per hectare) bedroeg, zoals is vastgesteld in het taxatierapport van [naam 4] .

4.4 In geschil is uitsluitend wat de natuurwaarde van het perceel is op de peildatum.

4.5 De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vraag of sprake is van waardedaling als bedoeld in artikel 15 van de Uitvoeringsregeling beoordelingsruimte toekomt.

4.6 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op artikel 20, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling, tot uitgangspunt mogen nemen dat het bij de taxatie van de natuurwaarde gaat om de waarde die het perceel heeft na realisatie van het beoogde natuurbeheertype N13.01 ‘Vochtig weidevogelgrasland’. Dit betekent dat bij de taxatie van de natuurwaarde dient te worden uitgegaan van wat – in theorie – minimaal nodig is om het perceel onder dit natuurbeheertype te laten vallen en niet van hetgeen op basis van een realisatieplan feitelijk op het perceel is dan wel zal worden gerealiseerd. De functie van een realisatieplan bestaat er, zoals verweerder ter zitting ook nader heeft toegelicht, bij een aanvraag om subsidie voor functieverandering slechts uit dat aan de hand daarvan wordt bezien of het beoogde natuurbeheertype ook daadwerkelijk gerealiseerd zal (kunnen) worden. Verweerder hanteert bij die beoordeling een bandbreedte. Indien een realisatieplan aan de voor het realiseren van het beoogde natuurbeheertype geldende minimumvereisten voldoet wordt het goedgekeurd. Dit is anders bij investeringssubsidie. Bij dat type subsidie wordt wel tot uitgangspunt genomen wat in het realisatieplan is opgenomen omdat het bij het verlenen van dat type subsidie draait om de vraag hoe een perceel feitelijk is of zal worden ingericht.

Indien op basis van een realisatieplan verder wordt gegaan dan minimaal nodig is om het beoogde natuurbeheertype te realiseren en daardoor agrarische (rest)gebruiksmogelijkheden feitelijk ongedaan worden gemaakt, komt dit voor rekening en risico van degene die de subsidie voor functieverandering aanvraagt.

Ter zitting is komen vast te staan dat niet in geschil is dat in theorie sprake is van agrarisch restgebruik van het perceel bij natuurbeheertype N13.01 ‘Vochtig weidevogelgrasland’. De door eiseres genoemde en onder 4.1 weergegeven elementen van feitelijke aard, waaronder ook de gestelde te maken hoge kosten die gemaakt moeten worden om een maximaal agrarisch gebruik dat onder natuurbeheertype N13.01 valt te realiseren, behoeven dus niet bij de taxatie van de natuurwaarde van het perceel te worden betrokken. In zoverre slaagt het betoog van eiseres niet.

4.7 Hoewel verweerder in het bestreden besluit alsook ter zitting het standpunt heeft ingenomen dat [naam 4] in diens taxatierapport de hiervoor beschreven theoretische methodiek tot uitgangspunt heeft genomen bij zijn taxatie van de natuurwaarde van het perceel, blijkt dit niet (duidelijk) uit paragraaf 21 “Waardering” van het rapport.

Daarnaast heeft [naam 4] , zoals eiseres terecht betoogt, niet inzichtelijk gemaakt hoe hij op basis van de referentiemethode tot de getaxeerde natuurwaarde is gekomen. In het taxatierapport heeft hij in genoemde paragraaf 21 met betrekking tot de natuurwaarde namelijk geen concrete referentiepercelen genoemd, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend.

4.8 Gelet op het voorgaande is niet inzichtelijk hoe [naam 4] is gekomen tot zijn conclusie dat de natuurwaarde van het perceel € 260.257,00 (€ 21.500,00 per hectare) bedraagt. Door het rapport van [naam 4] niettemin aan het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit ten grondslag te leggen, heeft verweerder zich niet gekweten van de op hem op basis van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rustende vergewisplicht. Het bestreden besluit is dus in strijd met die bepaling genomen.

5. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.

Om het gebrek te herstellen, dient een taxatierapport te worden opgesteld waarin de natuurwaarde van het perceel op basis van de onder 4.3 beschreven theoretische methodiek wordt getaxeerd. In het taxatierapport dient daartoe in ieder geval het navolgende te worden opgenomen. Uiteengezet moet worden welke elementen, vanwege de theoretische methodiek, bij de taxatie van de natuurwaarde van het perceel buiten beschouwing zijn gebleven. Daarnaast dienen in het taxatierapport, indien (nog steeds) wordt gekozen voor een taxatie van de natuurwaarde van het perceel op basis van de referentiemethode, concrete referentiepercelen te worden benoemd en dient te worden uiteengezet wat de overeenkomsten en verschillen zijn tussen die percelen en het perceel waarvan de natuurwaarde wordt getaxeerd. Verder dient in het taxatierapport een reactie te worden gegeven op het door eiseres ingebrachte taxatierapport van [naam 3] .

6. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het in deze uitspraak genoemde gebrek te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. B. Veenman, voorzitter, mr. M. Kraefft en mr. J.J. Maarleveld, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 maart 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

BIJLAGE

Uitvoeringsregeling subsidie kwaliteitsimpuls natuur en landschap Noord-Holland.

Artikel 1

r. natuurbeheertype: in bijlage 1, tweede kolom, van de Uitvoeringsregeling subsidie natuur- en landschapsbeheer Noord-Holland opgenomen soort natuur zoals nader beschreven in de Index Natuur en Landschap;

Artikel 8 (grondslag subsidie)

1.Gedeputeerde staten kunnen op aanvraag een investeringssubsidie verstrekken voor éénmalige investeringen in een natuurterrein die, door middel van éénmalige inrichtingsmaatregelen, rechtstreeks de fysieke condities of kenmerken van het desbetreffende natuurterrein wijzigen met als doel:

a. de realisatie van een natuurbeheertype op grond die een functieverandering heeft ondergaan;

Artikel 15 (grondslag subsidie functieverandering)

Gedeputeerde staten kunnen op aanvraag subsidie verstrekken voor de waardedaling van grond ten gevolge van:

a. de omzetting van landbouwgrond in natuurterrein;

b. de omzetting van landbouwgrond ten behoeve van de daaropvolgende aanleg van een landschapselement of realisatie van een beheerpakket landschap.

Artikel 17 (aanvraag subsidie)

1. De aanvraag tot subsidieverlening gaat in ieder geval vergezeld van één of meerdere topografische kaarten met een schaal van ten hoogste 1:10.000 waarop de grenzen van de landbouwgrond waarvoor de subsidie wordt aangevraagd zijn aangegeven, alsmede de op die landbouwgrond gelegen wegen en paden.

4. Bij de in het eerste lid bedoelde aanvraag wordt een realisatieplan gevoegd indien die aanvraag niet tevens vergezeld gaat van een aanvraag voor een investeringssubsidie als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a of b, voor de betreffende landbouwgrond.

5. In het realisatieplan beschrijft de begunstigde in elk geval op welke wijze hij voornemens is het na de functieverandering ontstane natuurterrein, het aan te leggen landschapselement of het te realiseren beheerpakket landschap te ontwikkelen en te beheren. Gedeputeerde Staten kunnen nadere eisen stellen aan het realisatieplan.

Artikel 18 (subsidievoorwaarden)

1.Een subsidie functieverandering kan worden verstrekt indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. de subsidie is bedoeld voor de omzetting van landbouwgrond als bedoeld in artikel 15;

b. de functieverandering dient niet tot uitvoering van wettelijke verplichtingen of een bestaand(e) (publiekrechtelijk) convenant, regeling of afspraak;

c. de functieverandering is in overeenstemming met het natuurbeheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de subsidie functieverandering gold;

d. de in het realisatieplan beschreven wijze van ontwikkeling en beheer van het natuurterrein, het landschapselement of het beheerpakket landschap draagt naar het oordeel van gedeputeerde staten voldoende bij aan de doelstellingen zoals opgenomen in het natuurbeheerplan.

Artikel 20 (vaststelling subsidie functieverandering)

1. De hoogte van de subsidie functieverandering is maximaal 85% van de waarde van de landbouwgrond.

2. Gedeputeerde staten bepalen het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan de hand van een taxatie.

3. De waarde van de landbouwgrond als bedoeld in het eerste lid wordt bepaald op basis van een taxatie. Bij deze taxatie wordt uitgegaan van de waarde in het economisch verkeer bij agrarische bestemming en wordt als peildatum gehanteerd de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is ontvangen. Indien de aanvraag onvolledig of onjuist is, wordt als peildatum aangehouden de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is gecompleteerd.

4. De kosten voor de inschrijving in de openbare registers van de overeenkomst, bedoeld in artikel 19, onderdeel 1, alsmede de kosten die voortvloeien uit de overeenkomst, bedoeld in artikel 19, onderdeel 3, komen voor rekening van de provincie.

5. De waardedaling als bedoeld in artikel 15 wordt vastgesteld door het verschil tussen de agrarische waarde die de grond op het moment van taxatie heeft en een taxatie van de waarde deze grond heeft na realisatie van het beoogde natuurbeheertype.