ECLI:NL:RBNHO:2021:9996
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/527
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2021 in de zaak tussen
de stichting Stichting Meldpunt PUR-Slachtoffers, statutaire zetel te Hoofddorp, kantoorhoudende te Dordrecht, eiseres
gemachtigde: mr. W. Koster, in dienst van Achmea Rechtsbijstand,
en
de Raad van Bestuur van TNO, verweerder
gemachtigden mr. [naam 1] en [naam 2], beiden in dienst van TNO.
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2019 (primair besluit 1) heeft verweerder (TNO) beslist op een deel van het verzoek om openbaarmaking van documenten van eiseres (de stichting) van 18 juni 2018. Besloten is de deelrapportages/meetrapporten over emissies van stoffen uit vers aangebrachte Spray Polyurethaan Foam (SPF) waarop dat deel van het verzoek ziet, behoudens op personen betrekking hebbende gegevens, openbaar te maken.
Bij besluit van 18 april 2019 (primair besluit 2) heeft TNO op het overige deel van het verzoek van de stichting om openbaarmaking beslist. Besloten is de documenten waarop het verzoek nog ziet niet of slechts deels openbaar te maken.
De stichting heeft tegen het primaire besluit 2 bezwaar gemaakt. TNO heeft dit bezwaar bij besluit van 7 november 2019 (het bestreden besluit) deels gegrond verklaard en een aantal gegevens waarop het verzoek ziet alsnog openbaar gemaakt en overigens ongegrond verklaard.
De stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank te Rotterdam. Die rechtbank heeft het beroepsschrift op 3 februari 2021 aan de rechtbank Noord-Holland doorgezonden.
TNO heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij een deel daarvan heeft TNO met een beroep op artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegedeeld dat alleen de rechtbank van die stukken kennis mag nemen. Met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2021 heeft de rechtbank de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd geacht.
De stichting heeft de rechtbank toestemming gegeven om van laatstgenoemde stukken kennis te nemen en te gebruiken bij de beoordeling van het beroep.
De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2021 op zitting behandeld. De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter, [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde. TNO heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De wettelijke bepalingen die van belang zijn voor de beoordeling zijn ter wille van de leesbaarheid opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2.1 De Stichting streeft blijkens haar statuten naar de bewustwording van de gevaren van gespoten PUR-isolatie in de woonomgeving. De stichting tracht dit doel te bereiken door het bevorderen van het doen van onafhankelijk onderzoek, het bevorderen van schadeloosstelling van slachtoffers, het voorzien van slachtoffers van de noodzakelijke inhoudelijke informatie over PUR-isolatie ten behoeve van juridische procedures, en het zo mogelijk verwerven van de financiële middelen voor het ondersteunen daarvan en het onderhouden van een website, waarop informatie rondom PUR-isolatie wordt gepubliceerd, het versturen van persberichten, eventuele andere publicaties en het passief en actief informeren van de media en relevante instanties.
2.2 TNO heeft in 2012/2013 in opdracht van NUON Isolatie B.V. onderzoek gedaan naar emissies van stoffen uit vers aangebrachte SPFin kruipruimten van woningen. Over de bevindingen heeft TNO drie als “TNO-rapporten” aangeduide onderzoeksrapporten publiek gemaakt.
3.1 Bij brief van 18 juni 2018 heeft de stichting TNO met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van informatie gevraagd met betrekking tot die drie TNO-rapporten:
- 060- UTP-2013-00250 (Emissie van PUR-gerelateerde stoffen uit SPF vloerisolatie, gemeten in de tijd d.d. 10 juli 2013;
- 2013 R 10642 Evaluatie van gezondheidsrisico’s voor bewoners op basis van resultaten van metingen op plekken waar SPF-vloerisolatie is aangebracht d.d. 31 mei 2013;
- 2013 R 11049 Evaluatie van gezondheidsrisico’s voor bewoners op basis van resultaten van metingen in woningen tijdens en direct na aanbrengen van SPF-vloerisolatie d.d 21 augustus 2021.
3.2 Daarnaast heeft de Stichting met genoemde brief gevraagd om nadere informatie
over genoemde rapporten, zoals informatie over de onderzoeksopdrachten, de
financiering en de opdrachtgevers. Ook heeft de Stichting gevraagd om de conceptrapportages en alle commentaren daarop (van deskundigen en anderen van de zijde van NUON, NVPU en anderen uit de isolatiebranche en chemische industrie) daterend uit de periode van oktober 2012 tot en met 1 september 2013. Tevens heeft de Stichting gevraagd om overlegging van alle commentaren van de deskundigen van de GGD, het RIVM, KNAL en mogelijk van ministeries, daterend uit de periode van 1 oktober 2012 tot en met 1 september 2013.
3.3 TNO heeft het verzoek van de stichting opgevat als een verzoek om openbaarmaking (in de zin van de Wob) van deel-meetrapporten en openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over de wijze waarop de rapportages tot stand zijn gekomen en openbaarmaking van documenten die informatie bevatten over de contractuele aspecten. Daarnaast is TNO er van uit gegaan dat het de stichting ook te doen is om documenten met opmerkingen van personen, deskundigen en organisaties bij de hiervoor genoemde rapportages (interne en externe communicatie) en om de namen van de opdrachtgevers van onderzoeken, alsmede om documenten met daarin opgenomen de samenstelling van de stof Nestaan.
4. Met het primaire besluit 1 heeft TNO de in 3.1 van deze uitspraak genoemde (algemene) rapporten, alsmede 28 deelrapporten, per woning telkens twee, (Scherpenzeel, Rotterdam, Hoofddorp, Nijbroek, Rijsbergen, Malden, Heemskerk, Meterik, Heerlen, Geldermalsen, Dinxperlo, Amstelveen, Eindhoven en Bennekom), behoudens privacygevoelige gegevens in die rapporten, openbaar gemaakt. Hiertegen is de stichting niet opgekomen.
5. Met het primaire besluit 2 heeft TNO besloten om openbaarmaking van de overige documenten, waaronder concept-versies van de (deel)rapporten en correspondentie uit de onderzoeksperiode waaronder een bericht over de samenstelling van Nestaan, (grotendeels) te weigeren. In bezwaar heeft TNO dit besluit gehandhaafd. De weigering openbaar te maken voor zover die ziet op die conceptrapporten en correspondentie uit de onderzoeksperiode, is thans nog onderwerp van geschil.
6.1 Alle documenten waarop het tweede deelverzoek nog ziet, staan volgens TNO vermeld in de tot het bestreden besluit behorende inventarislijst, waarin de documenten 1 tot en met 77 staan vermeld, met daarachter vermeld de gronden om openbaarmaking geheel of ten dele te weigeren. De documenten 68 tot en met 77 zien op de onderzoeksopdrachten, de
financiering en de opdrachtgevers en zijn niet langer in geschil.
6.2 Voor wat betreft de documenten 1 tot en met 67 van die lijst heeft TNO zich primair op het standpunt gesteld dat die documenten zijn opgesteld in het kader van door hem verricht zuiver wetenschappelijk onderzoek. De documenten zien daarom niet op een bestuurlijke aangelegenheid en de Wob is daarom niet van toepassing. Er bestaat, aldus TNO, daarom ook geen aanspraak op openbaarmaking op grond van de Wob.
6.3 Subsidiair heeft TNO zich voor wat betreft de documenten 1 tot en met 67 op de inventarislijst op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van de documenten achterwege dient te blijven, omdat het bij sommige documenten gaat om persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, Wob en omdat bij andere documenten het economische en financiële belang van TNO als bedoeld in artikel 10, tweede lid, sub b, van de Wob in de weg staat aan openbaarmaking. Daarnaast leidt openbaarmaking van sommige documenten volgens TNO tot onevenredige benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, sub g, Wob en bevatten sommige documenten (met name die over de samenstelling van Nestaan) vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, sub c, Wob. Openbaarmaking dient ook om die redenen te worden geweigerd.
6.4 De overige documenten op de inventarislijst (genummerd 68 tot en met 77) heeft TNO deels openbaar gemaakt. Van genoemde documenten heeft TNO namen, e-mailadressen, telefoonnummers en handtekeningen en andere tot een persoon herleidbare gegevens weggelakt onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, sub e, Wob.
7. In beroep heeft de stichting aangegeven op zoek te zijn naar documenten die inzage geven in de totstandkoming van de rapporten over de gevaren van gebruik van SPF, omdat de Stichting niet vertrouwt dat het onderzoek naar het gebruik van PUR is uitgevoerd met alleen een zuiver wetenschappelijk oogmerk. De Stichting vreest dat zakelijke en of politieke belangen de onderzoeksresultaten hebben beïnvloed. Dan is van zuiver wetenschappelijk onderzoek geen sprake meer. Inzage in de documenten is nodig om te kunnen vaststellen of er daadwerkelijk sprake is geweest van zuiver wetenschappelijk onderzoek. Stukken met het oogmerk om de uitkomsten anders dan om wetenschappelijke redenen te beïnvloeden zijn niet aan te merken als (zuiver) wetenschappelijk en communicatie met externen, voor zover niet wetenschappelijk, evenmin, aldus steeds de stichting.
8. Met betrekking tot de stelling van TNO dat de stichting openbaarmaking vraagt van informatie in documenten die betrekking heeft op zuiver wetenschappelijk onderzoek, overweegt de rechtbank als volgt.
9.1 Op grond van artikel 3, eerste lid, Wob kan met een beroep op de Wob gevraagd worden om openbaarmaking van documenten waarin informatie is neergelegd over een bestuurlijke aangelegenheid. Op grond van artikel 1, onder b, Wob moet het bij een bestuurlijke aangelegenheid gaan om een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
9.2 Uit artikel 3 van de TNO-wet volgt dat TNO een bij wet in het leven geroepen Nederlandse organisatie is voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek en uit artikel 4 volgt onder meer dat TNO ten doel heeft ertoe bij te dragen dat op toepassing gericht technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek en daarmee te verbinden sociaal-wetenschappelijk en ander op toepassing gericht onderzoek op doelmatige wijze dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang en de daarbinnen te onderscheiden deelbelangen. Dit doet TNO op grond van artikel 5 van de TNO-wet onder meer door het verrichten en doen verrichten van technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek op werkterreinen te bepalen op eigen initiatief, dan wel na overleg met, in overeenstemming met, of in opdracht van de rijksoverheid, de lagere overheden, ondernemingen, andere maatschappelijke groeperingen en natuurlijke personen.
10.1 TNO is een bestuursorgaan in de zin van artikel 1a Wob. De Wob is daarom van toepassing op alle taken en activiteiten van TNO. De interne organisatie van een bestuursorgaan wordt ook onder het beleid van het bestuursorgaan begrepen en wordt in dit verband veelal aangeduid als “bestuursvoering”. Ook de informatie met betrekking tot contractonderzoeken is een bestuurlijke aangelegenheid.
10.2 Uit een tweetal uitspraken van de Raad van State van 31 januari 2018 volgt dat de Raad van State van oordeel is dat gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand gekomen zijn en geen betrekking hebben op de bestuursvoering niet vallen onder het begrip bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, Wob.
10.3 In de uitspraak van 13 november 2019 heeft de Raad van State zich opnieuw uitgesproken over de Wob en zuiver wetenschappelijk onderzoek en daarbij beide hiervoor genoemde uitspraken betrokken. De Raad van State heeft in deze uitspraak geoordeeld dat zijn uitspraak van 30 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2334) zo gelezen dient te worden dat onderzoekplannen die zijn ingediend bij de raad van bestuur van TNO zien op een bestuurlijke aangelegenheid van TNO (juist ook als het gaat om contractonderzoek), maar dat gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen in beginsel niet op het beleid van dat bestuursorgaan en dus niet op een bestuurlijke aangelegenheid zien. De Raad van State heeft daarbij wel de kanttekening geplaatst dat het feit dat gegevens die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen en op zichzelf bezien niet op het beleid van dat bestuursorgaan zien, onverlet laat dat dergelijke gegevens onlosmakelijk kunnen zijn verweven met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. In dat geval hebben die gegevens wel betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, vallen die gegevens onder de werking van de Wob en kan de openbaarmaking daarvan uitsluitend met toepassing van de artikelen 10 en 11 van de Wob worden geweigerd, aldus de Raad van State.
11.1 Het verzoek van de stichting ziet op openbaarmaking van documenten die verband houden met onderzoeken door TNO. Zoals TNO op pagina 5 van het bestreden besluit terecht heeft overwogen, is (wettelijk) uitgangspunt, zo volgt uit artikel 5 TNO-wet, dat TNO onder andere onderzoek verricht dat een louter wetenschappelijk karakter heeft. TNO heeft gesteld dat de onderzoeken waarvan de nog in geschil zijnde (concept)rapporten onderdeel en weerslag van zijn alleen een wetenschappelijk karakter hebben. In het kader van de onderzoeken zijn op verschillende plaatsen data verzameld over de chemische stoffen die in SPF voorkomen en bij verwerking worden geëmitteerd, en mogelijk ontstaan bij het aanbrengen van vloerisolatie in kruipruimten en de invloed van die stoffen op de luchtkwaliteit in woningen en de invloed van die stoffen op de gezondheid van bewoners. Uitgangspunt is dus dat een dergelijk onderzoek, dat niet ziet op toepassing van wetenschappelijke kennis in een concrete casus, maar zoals verweerder stelt op het vergaren van kennis en inzicht in de eigenschappen van SPFof Nestaan, zuiver wetenschappelijk van aard isDat geldt ook voor het document dat de samenstelling van Nestaan bevat, omdat ook die informatie in het kader van het wetenschappelijk onderzoek is vergaard. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onderzoek geen zuiver wetenschappelijk karakter heeft. De rechtbank heeft in de stukken (inclusief de stukken waarvan de stichting geen kennis heeft kunnen nemen) evenmin aanwijzingen kunnen vinden die in dit geval duiden op het tegendeel. De stelling van de stichting dat het onderzoek niet deugdelijk zou zijn, omdat de onderzoeksresultaten zouden zijn beïnvloed door derden, waaronder belanghebbenden bij de resultaten, kan wel afdoen aan de zuiver wetenschappelijke waarde van de bevindingen, maar doet niet af aan het karakter van die informatie als onderdeel en resultaat van (zuiver) wetenschappelijk onderzoek, zodat die informatie daardoor niet onder het bereik van de Wob komt te vallen. Ook is de rechtbank niet gebleken van documenten die weliswaar betrekking hebben op wetenschappelijk onderzoek, maar onlosmakelijk verweven zijn met informatie over een bestuurlijke aangelegenheid, zoals gebruik en toepassing van wetenschappelijke kennis in een specifieke casus.
11.2 TNO heeft zich gelet daarop terecht op het standpunt gesteld dat de niet openbaar gemaakte informatie uit de onderzoeken die nu onderwerp is van geschil, is aan te merken als informatie die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand is gekomen en niet ziet op beleid van TNO als bestuursorgaan. De onderzoeken zijn daarom geen bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob en de daarmee verband houdende documenten, die zoals verweerder terecht heeft gesteld alleen in relatie staan tot het wetenschappelijke onderzoek en niet tot een bestuurlijke aangelegenheid, zijn dat daarom evenmin. De openbaarmaking van die onderzoeksgegevens valt daarom niet onder het domein van de Wob. Terzijde merkt de rechtbank nog op dat binnen de wetenschap vigerende gebruiken en regels meebrengen, zoals verweerder ook ter zitting heeft bevestigd, dat over uitkomsten van onderzoek veelal wel in enige vorm wordt gepubliceerd en dat de daaraan ten grondslag liggende data in de regel ten behoeve van verder wetenschappelijk onderzoek of toetsing daarvan wel beschikbaar is.
12.3 Het beroep van de stichting slaagt daarom niet.
13. Nu de documenten 1 tot en met 67 niet zien op een bestuurlijke aangelegenheid, heeft verweerder openbaarmaking van die documenten als bedoeld in de Wob terecht geweigerd. Aan beoordeling van de juistheid van de overige weigeringsgronden komt de rechtbank niet toe. De rechtbank zal de argumenten van de stichting die zich daar tegen keren daarom onbesproken laten.
14. Tegen de weigering van volledige openbaarmaking van de op de inventarislijst aangeduide documenten 68 tot en met 77 heeft de stichting geen beroepsgronden aangevoerd, zodat de gedeeltelijke openbaarmaking van die documenten geen nadere bespreking behoeft.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. U moet het beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: Wettelijk kader
Artikel 1 van de Wob
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
d. tot en met g. (…)
Artikel 1a
1. Deze wet is van toepassing op de volgende bestuursorganen:
a. Onze Ministers;
b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;
c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;
d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.
2 (…).
Artikel 3 van de Wob
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2 tot en met 4 (…)
5 Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 3 van de TNO-wet
1. Er is een Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO.
2 Zij bezit rechtspersoonlijkheid en is gevestigd te Delft.
Artikel 4 van de TNO-wet
De Organisatie heeft ten doel ertoe bij te dragen dat op toepassing gericht technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek en daarmee te verbinden sociaal-wetenschappelijk en ander op toepassing gericht onderzoek op doelmatige wijze dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang en de daarbinnen te onderscheiden deelbelangen.
Artikel 5 van de TNO-wet
De Organisatie tracht haar doel te bereiken door:
a. het verrichten en doen verrichten van het in artikel 4 omschreven onderzoek op werkterreinen te bepalen op eigen initiatief, dan wel na overleg met, in overeenstemming met, of in opdracht van de rijksoverheid, de lagere overheden, ondernemingen, andere maatschappelijke groeperingen en natuurlijke personen;
b. het toegankelijk maken en overdragen van resultaten van het in artikel 4 omschreven onderzoek door middel van voorlichting en advisering alsmede het begeleiden en ondersteunen van derden bij de toepassing van dit onderzoek;
c. samenwerking met andere onderzoekinstellingen ter zake van het in artikel 4 omschreven onderzoek en
d. het leveren van bijdragen aan de coördinatie van het in artikel 4 omschreven onderzoek in Nederland en aan internationale samenwerking op dit gebied;
e. het verrichten van de werkzaamheden die haar voorts worden opgedragen bij wet of algemene maatregel van bestuur.
PUR is de algemeen gebruikelijke afkorting voor polyurethaan.
Hoewel voor de beoordeling van het bestreden besluit en het primaire besluit 2 niet van belang, strookt die eerdere “openbaarmaking op grond van de Wob” in wezen niet met het standpunt dat verweerder ten aanzien van de thans nog in geschil zijnde documenten inneemt.
Nestaan is de belangrijkste stof in het Spray Polyurethaan Foam.
Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Raad van State) 30 augustus 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2334.
ECLI:NL:RVS:2018:321 en ECLI:NL:RVS:2018:322.
ECLI:NL:RVS:2019:3813.