ECLI:NL:RBNNE:2017:3411

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Leeuwarden

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 16/4178

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 augustus 2017 in de zaak tussen

[eiser]

, te Formerum, eiser

en

De burgemeester van de gemeente Terschelling, verweerder

(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren).

Procesverloop

Bij besluit van 15 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek van 29 februari 2016 om openbaarmaking van een gespreksverslag van 25 augustus 2014 (het gespreksverslag) op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) afgewezen.

Bij besluit van 16 september 2016 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen bestreden besluit 1 beroep ingesteld.

Bij besluit van 11 januari 2017 (bestreden besluit 2) heeft verweerder bestreden besluit 1 gewijzigd door eisers bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond te verklaren en door te besluiten om de geheimhouding ten aanzien van het gespreksverslag niet op te heffen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij beslissing van 19 januari 2017 heeft deze rechtbank bepaalt dat beperking van de kennisneming van het gespreksverslag met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) gerechtvaardigd is.

Bij faxbericht van 26 januari 2017 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om het gespreksverslag bij de beoordeling van het beroep te betrekken.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juli 2017. Eiser is verschenen, vergezeld door [getuige] als getuige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door mr. F.E. Stiemsma.

Overwegingen

1. Bij de beoordeling van het onderhavige beroep neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.

1.1. Op 25 augustus 2014 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen verweerder, vier fractievoorzitters van de gemeenteraad van Terschelling, de gemeentesecretaris/directeur en de griffier van de gemeenteraad. Dat gesprek ging over het handelen van

[getuige] , destijds fractievoorzitter van de politieke partij Plaatselijk Belang Terschelling (PBL). Van dat gesprek is het gespreksverslag gemaakt.

1.2. Bij brief van 25 december 2015 heeft eiser, als raadslid van PBL, verweerder verzocht om inzage in het gespreksverslag.

Bij brief van 2 februari 2016 heeft verweerder die inzage geweigerd.

1.3. Bij brief van 29 februari 2016 heeft eiser verweerder met een beroep op de Wob verzocht om het gespreksverslag aan hem toe te sturen.

Bij primair besluit van 15 maart 2016 heeft verweerder eisers verzoek afgewezen.

Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.

Bij advies van 23 juni 2016 (het advies) heeft de Commissie van advies voor de bezwaarschriften (de commissie) verweerder geadviseerd om eisers bezwaarschrift ongegrond te verklaren.

1.4. Bij bestreden besluit 1 van 16 september 2016 heeft verweerder eisers bezwaarschrift ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies en een nadere motivering.

1.5. Eiser is thans raadslid en fractievoorzitter van PBL.

2. De rechtbank constateert allereerst dat verweerder bestreden besluit 1 van 16 september 2016 middels bestreden besluit 2 van 11 januari 2017 gedeeltelijk heeft gewijzigd. Die wijziging houdt in dat verweerder eisers bezwaar alsnog gegrond heeft verklaard voor zover dat bezwaar was gericht tegen verweerders weigering om op eisers verzoek om opheffing van de geheimhouding van het gespreksverslag te beslissen en dat verweerder alsnog heeft besloten die geheimhouding niet op te heffen. Verweerder heeft in dit kader aangevoerd dat hij in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de AbRS) van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3140) aanleiding heeft gezien om bestreden besluit 1 te wijzigen.

De rechtbank constateert dat het onderhavige beroep daarmee van rechtswege mede betrekking heeft op bestreden besluit 2.

Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder in bestreden besluit 1 van 16 september 2016 ten onrechte geen besluit heeft genomen over (de vraag of eiser belanghebbende was bij) eisers verzoek om opheffing van de geheimhouding. Dat de AbRS de uitspraak van 23 november 2016 pas nadien heeft gedaan, doet aan dat gebrek niet af. Het beroep is om die reden terecht ingesteld tegen bestreden besluit 1. Bestreden besluit 1 zal om die reden deels worden vernietigd.

3.1. Eiser voert allereerst – kort samengevat – aan dat het gespreksverslag geen stuk is als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Eiser meent dat verweerder de wet niet mag gebruiken om een gesprek tussen vier raadsleden middels geheimhouding buiten beeld te brengen. Zowel in het presidium van 18 augustus 2014 als in het presidium van 25 augustus 2014 zijn door verweerder geen stukken uitgereikt en was er geen sprake van gesloten deuren als bedoeld in de Gemeentewet. Dat geen sprake kan zijn van een geheim stuk blijkt volgens eiser ook uit het feit dat verweerder bereid was goedkeuring voor opheffing van de geheimhouding te vragen aan de betrokken fractievoorzitters. Dit terwijl de fractievoorzitters geen officiële geheimhouding kunnen opheffen.

3.2. In reactie op deze beroepsgrond heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat de geheimhoudingsbeslissing onherroepelijk is geworden en dat eisers beroep in zoverre niet-ontvankelijk is. Daarnaast heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij op juiste en geldige wijze ten aanzien van het gespreksverslag geheimhouding heeft opgelegd op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet. Het gespreksverslag zelf is het stuk waarop de geheimhouding betrekking heeft; er zijn tijdens dat gesprek geen stukken uitgereikt waarop geheimhouding is opgelegd.

3.3.1. Ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet – voor zover hier van belang – kan, op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wob, de geheimhouding worden opgelegd door de burgemeester ten aanzien van de stukken die hij aan de raad of aan leden van de raad overlegt. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel – voor zover hier van belang – wordt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd haar opheft.

3.3.2. Niet in geschil is dat het gespreksverslag na het gesprek van 25 augustus 2014 is opgemaakt. Voorts stelt de rechtbank vast dat het gespreksverslag kort na dat gesprek aan de betrokken fractievoorzitters, die destijds tevens raadsleden waren, is overgelegd. Die vaststelling vindt plaats op basis van hetgeen ter zitting door [getuige] en verweerder is verklaard. Tevens stelt de rechtbank vast dat op het gespreksverslag “Geheimhouding” is vermeldt.

Gelet op die feiten is de rechtbank van oordeel dat vaststaat dat verweerder in 2014 ten aanzien van het gespreksverslag gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet en dat voldaan is aan het gestelde in dat artikel(lid). Het feit dat tijdens de voorafgaande vergaderingen en tijdens het gesprek geen stukken door verweerder aan de betrokken raadsleden zijn verstrekt en dat het gesprek zelf in beslotenheid heeft plaatsvonden, doet hier niet aan af.

De beroepsgrond dat het gespreksverslag geen stuk betreft als bedoeld in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet, slaagt daarom niet.

Dat thans geheimhouding op het gespreksverslag rust, is dus een feit waarmee in de verdere beoordeling van dit beroep rekening moet worden gehouden. Nu het besluit tot oplegging van de geheimhouding geen onderwerp van het onderhavige geschil is, bestaat geen aanleiding om een oordeel te geven over verweerders reden(en) voor oplegging van die geheimhouding.

4.1. Voorts meent eiser dat verweerder ten onrechte heeft afgezien van opheffing van de gestelde geheimhouding. Artikel 25 van de Gemeentewet mag niet gebruikt worden om mensen mondeling te informeren en ze vervolgens monddood te maken middels een soort zwijgplicht in de vorm van geheimhouding. Eiser meent dat men hem als raadslid in functie inzage in het gespreksverslag had moeten verlenen op grond van artikel 169 van de Gemeentewet. Door daar niet naar te handelen is sprake van een illegale handeling en een gevaarlijke aantasting van bestuurlijke principes uit het politieke bestel. Voorts stelt eiser dat van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geen sprake is. Het gespreksverslag gaat alleen over voormalige fractievoorzitter [getuige] , die geen prijs op anonimiteit middels geheimhouding stelt. Tevens vond het gesprek destijds plaats in het kader van een werksituatie dan wel in functie. Voorts meent eiser dat de weigeringsgrond over bevoordeling of benadeling niet zomaar geaccepteerd kan worden, nu die grond zo algemeen is dat daar van alles onder kan worden gebracht. Dat argument is door verweerder gebruikt omdat geen sprake is van een onpartijdige beoordeling; de slager keurt zijn eigen vlees. Ook is er geen mogelijkheid tot democratische controle. Geheimhouding mag nooit betekenen dat het gespreksverslag buiten beeld van de raad blijft. Het overvloedig en onnodig gebruik van geheimhouding acht eiser niet in het belang van de eilandersamenleving; al helemaal niet wanneer dit onjuist en in relatie tot een selectief gezelschap wordt gehanteerd. Het kan niet zo zijn dat verweerder zonder sanctie kan weigeren aan wettelijk informatieplichten te voldoen, aldus eiser.

4.2. In reactie op deze beroepsgrond heeft verweerder – kort samengevat – aangevoerd dat eiser als raadslid niet meer recht op informatie toekomt dan ieder ander, aangezien openbaarmaking op grond van de Wob is gericht op openbaarmaking voor een ieder. De weigering om eiser op grond van artikel 169 van de Gemeentewet inlichtingen te verstrekken, is niet vatbaar voor beroep. Primair acht verweerder de geheimhouding op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob gerechtvaardigd. Het gespreksverslag heeft onder meer betrekking op meerdere personen en ook is het belang van onevenredige benadeling van het functioneren in het openbaar bestuur aan de orde.

De betrokken personen zouden onevenredig nadelig kunnen worden getroffen door de openbaarmaking van het gespreksverslag. Het feit dat voormalige fractievoorzitter [getuige] geen bezwaar tegen openbaarmaking heeft, betekent niet dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet aan de orde is. Tevens was die visie van die voormalig fractievoorzitter niet bekend ten tijde van de oplegging van de geheimhouding. De andere personen waarop het gespreksverslag betrekking heeft, hebben niet uitdrukkelijk ingestemd met openbaarmaking. Verweerder heeft de fractievoorzitters geraadpleegd met betrekking tot het eventueel opheffen van de geheimhouding, om aan de hand van hun reacties een goede afweging te maken of hij van zijn opheffingsbevoegdheid gebruik zou maken. Daarnaast is het voor het adequaat functioneren van het openbaar bestuur nodig dat de fractievoorzitters van tijd tot tijd met verweerder overleg kunnen voeren waarvoor geheimhouding geldt. Bovendien zou de relatie van verweerder met de fractievoorzitters ernstig geschaad worden als hij een verslag van een vertrouwelijk gesprek zou openbaren. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 21 juli 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN1927).

4.3. De rechtbank stelt voorop dat thans geen besluit aan de orde is dat is genomen op grond van artikel 169 van de Gemeentewet. Reeds om die reden blijven eisers stellingen daarover hier buiten beschouwing.

4.4.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en/of het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

4.4.2. Uit vaste jurisprudentie van de AbRS (onder meer uit de uitspraken van 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1817) en uit de uitspraak van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2263)) volgt dat een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob kan worden gedaan indien openbaarmaking van documenten leidt tot belemmering van het functioneren van een bestuursorgaan.

4.4.3. Los van de vraag of verweerder in dit geval terecht een beroep heeft gedaan op de weigeringsgrond als opgenomen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat opheffing van de geheimhouding van het gespreksverslag tot onevenredige benadeling van het functioneren van de betrokken personen, waaronder verweerder, kan leiden. Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van het gespreksverslag, overweegt de rechtbank dat verweerder bij zijn standpuntbepaling terecht in aanmerking heeft genomen dat het aannemelijk is dat openbaarmaking van het gespreksverslag zijn relatie met de fractievoorzitters kan schaden. Van belang is dat in dit geval sprake was van een vertrouwelijk gesprek van verweerder met de fractievoorzitters over het handelen van toenmalig fractievoorzitter [getuige] . Gelet op de gevoeligheid van dat gespreksonderwerp, hetgeen tijdens dat gesprek is besproken en de mogelijke gevolgen van dat gesprek voor de politieke verhoudingen op Terschelling heeft verweerder terecht geconcludeerd dat opheffing van de geheimhouding in de toekomst belemmerd kan werken voor het functioneren van het openbaar bestuur op Terschelling. Gelet op dat belang heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat het belang bij voorzetting van de geheimhouding in dit geval zwaarder weegt dan het belang van eiser bij opheffing van die geheimhouding en openbaarmaking van dat stuk. Anders dan eiser meent, heeft verweerder bij die belangenafweging in redelijkheid de visies van de vier fractievoorzitters over het opheffingsverzoek ingewonnen en betrokken bij zijn beoordeling van dat verzoek. Die handelswijze strookt met de aard van het te beschermen belang en getuigt niet van een partijdige beoordeling van het opheffings- en informatieverzoek. Het feit dat toenmalig fractievoorzitter [getuige] geen bezwaar had tegen opheffing van de geheimhouding en openbaarmaking van het gespreksverslag, maakt dat belang en die afweging niet anders. Onder verwijzing naar de weigeringsgrond als opgenomen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft verweerder in redelijkheid geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om de geheimhouding op het gespreksverslag op te heffen.

De beroepsgrond slaagt niet.

4.4.4. Het beroep is ongegrond, voor zover dat is gericht tegen bestreden besluit 2 en dat deel van bestreden besluit 1 waarbij de beslissing tot afwijzing van eisers verzoek om openbaarmaking in stand is gebleven.

5. Gelet op hetgeen onder 2. is geoordeeld, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 168,- vergoedt.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, nu eiser daar niet om heeft gevraagd.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond, voor zover dat is gericht tegen het niet in bestreden besluit 1 van 16 september 2016 alsnog nemen van een besluit op eisers verzoek om opheffing van de geheimhouding;

- vernietigt bestreden besluit 1, voor zover daarin is geweigerd alsnog een besluit te nemen op eisers verzoek om opheffing van de geheimhouding;

- verklaart het beroep ongegrond, voor zover dat is gericht tegen de overige onderdelen van bestreden besluit 1;

- verklaart het beroep ongegrond, voor zover dat is gericht tegen bestreden besluit 2 van 11 januari 2017;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

typ: SCHA

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.