ECLI:NL:RBNNE:2025:2719

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 24/479

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2025 in de zaak tussen

[bedrijf] ., uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. D.Y. Li),

en

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder

(gemachtigde: mr. N.M. de Boer).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een bestuurlijk boete vanwege overtredingen van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Eiseres is het niet eens met de boete. Primair ontkent eiseres dat sprake is van overtredingen en subsidiair is zij van mening dat de boete verder moet worden gematigd. Aan de hand van deze beroepsgronden komt de rechtbank in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is van overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml waarvoor verweerder een boete mocht opleggen. Wel dient de boete te worden gematigd. Eiseres krijgt daarom gedeeltelijk gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de opgelegde bestuurlijke boete.

2.1. Verweerder heeft aan eiseres met het primaire besluit van 13 februari 2023 een boete opgelegd ter hoogte van € 19.000,-. Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gematigd naar het bedrag van

€ 16.625,-.

2.2. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3. De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

Beoordeling door de rechtbank

Achtergrond

3. Eiseres exploiteert een restaurant in [vestigingsplaats] . Op 23 september 2021 is er aan haar een controlebezoek gebracht door (onder meer) inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie. Naar aanleiding van dat controlebezoek is een nader onderzoek ingesteld op naleving van de Wml. Dat onderzoek had betrekking op de periode vanaf 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021. In het kader van het onderzoek heeft de arbeidsinspecteur op 16 november 2021 gevorderd om voor zaterdag 20 november 2021 eerder al mondeling opgevraagde bescheiden te verstrekken. Op 20 november 2021 heeft eiseres diverse bescheiden overgelegd.

3.1. Naar aanleiding van het onderzoek is een boeterapport opgesteld. Dat boeterapport is op 1 juni 2022 aan eiseres toegezonden.

3.2. Verweerder heeft eiseres met de kennisgeving van 11 januari 2023 op de hoogte gesteld van het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen. Met het primaire besluit van 13 februari 2023 heeft verweerder die boete opgelegd. Die boete ziet op twee overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Verweerder legt daaraan ten grondslag dat eiseres van haar werknemers [werknemer 1] en [werknemer 2] geen documenten kon overleggen op grond waarvan het loon, de vakantiebijslag en/of het aantal gewerkte uren kon worden vastgesteld.

Omvang van het geding

4. Verweerder heeft niet alleen een boete opgelegd aan eiseres, maar heeft ook besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Het beroep van eiseres gaat alleen over de boete.

Is sprake van overtredingen?

5. Eiseres betwist dat sprake is van overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Zij voert aan dat zij alle relevante bescheiden heeft overgelegd en dat daaruit blijkt hoeveel uren de in 3.2. genoemde werknemers hebben gewerkt. De stukken betreffen loonstroken, urenregistraties en betaalbewijzen. Eiseres stelt dat deze stukken een correcte weergave zijn van de gewerkte uren. Ook hebben beide werknemers de urenregistraties voor akkoord getekend. Volgens haar is er geen reden om aan te nemen dat deze gegevens niet kloppen. Eiseres voert aan dat het mogelijk is dat de antwoorden van de werknemers vanwege een taalbarrière verkeerd zijn overgekomen.

5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres de overtredingen heeft begaan. Volgens verweerder heeft eiseres met betrekking tot de in 3.2. genoemde werknemers niet of niet tijdig bescheiden verstrekt waaruit blijkt hoeveel uren zij hebben gewerkt. Hij wijst erop dat er bij de controle een tegenstrijdigheid bestond tussen de verklaringen van de werknemers en de gegevens die eiseres heeft aangeleverd. Daarop zijn aanvullende gegevens gevorderd van eiseres. Met de documenten die eiseres over heeft gelegd, was het voor de inspecteurs niet mogelijk om de controle goed uit te voeren. Verweerder voegt hier aan toe dat de werknemers afkomstig zijn uit Suriname en België. Zij konden zonder tussenkomst van een tolk worden gehoord. Ook hebben de werknemers naderhand hun eigen verklaringen doorgelezen en akkoord bevonden, aldus verweerder.

5.2. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De rechtbank licht dat hierna toe.

5.2.1. De rechtbank overweegt dat de boete is opgelegd voor twee overtredingen van artikel 18, tweede lid, van de Wml. Dit artikel is niet alleen gericht op werkgevers die helemaal geen administratie hebben overgelegd. Indien een arbeidsinspecteur daartoe een verzoek doet moet een administratie kunnen worden overgelegd op grond waarvan kan worden gecontroleerd of werknemers op de juiste wijze worden uitbetaald en het loon en de vakantiebijslag ontvangen waarop zij recht hebben. Daartoe dienden in dit geval (onder meer) bescheiden worden overgelegd waaruit het aantal gewerkte uren van een tiental werknemers van eiseres blijkt. Verweerder legt aan de boete ten grondslag dat de gewerkte uren van de in 3.2. genoemde werknemers niet kan worden afgeleid uit de overgelegde bescheiden.

5.2.2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het bestreden besluit voldoende heeft aangetoond en gemotiveerd dat eiseres ten aanzien van in 3.2. genoemde werknemers artikel 18, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. Daartoe overweegt de rechtbank dat uit het boeterapport en de daarbij gevoegde verklaringen van de twee werknemers, maar ook van de bedrijfsleider, de boekhouder en de bestuurder van eiseres, blijkt dat het aantal daadwerkelijk gewerkte uren niet is bijgehouden tijdens de periode waarop het onderzoek betrekking had. Bij de overgelegde bescheiden zijn, naar niet wordt bestreden, later alsnog opgemaakte urenstaten overgelegd. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat die uren niet overeenkomen met de werktijden waarover beide werknemers eerder in het kader van het onderzoek hebben verklaard. Verweerder wijst er bovendien terecht op dat voor werknemer [werknemer 1] geen urenstaat voor de maand augustus 2021 is overgelegd. De rechtbank volgt verweerder verder dat uit de verklaringen van beide werknemers meer gewerkte uren volgen dan uit de overgelegde urenstaten. Het is de rechtbank niet gebleken dat dit, zoals eiseres heeft geopperd, het gevolg is geweest van een taalbarrière. Ook overigens ziet de rechtbank geen grond om aan deze ten overstaan van toezichthouders van de Nederlandse Arbeidsinspectie afgelegde verklaringen geen waarde toe te kennen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden dat hiervan niet kan worden uitgegaan. Voor het oproepen van werknemer [werknemer 2] door de rechtbank, zoals eiseres heeft geopperd, ziet de rechtbank geen aanleiding. De verklaring(en) die deze werknemer al in het kader van het onderzoek heeft afgelegd, geven daartoe geen aanleiding. Bovendien had eiseres deze werknemer zelf als getuige kunnen meebrengen of oproepen, maar daarvan heeft eiseres geen gebruik gemaakt.

5.2.3. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet beschikte over een deugdelijke en controleerbare administratie op grond waarvan de arbeidsinspecteurs, ondanks de discrepanties tussen de verklaringen en de urenstaten, konden controleren hoeveel uren de in 3.2. genoemde werknemers hebben gewerkt in de periode waar het onderzoek op zag. Bestuurder van eiseres heeft op

17 februari 2022 ook verklaard dat de uren in de urenregistratie niet de exacte daadwerkelijke weergave van de gewerkte uren bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de later opgemaakte urenstaten dan ook geen aanleiding hoeven te zien om de eerder door beide werknemers afgelegde verklaringen te passeren.

5.3. De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot het oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat verweerder op basis van de overgelegde bescheiden niet heeft kunnen vaststellen hoeveel uren de beide werknemers in de onderzoeksperiode hebben gewerkt. Eiseres heeft voor beide werknemers daarmee artikel 18b, tweede lid, van de Wml overtreden. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Is er aanleiding om de boete verder te matigen?

6. Subsidiair vindt eiseres dat de hoogte van de boete nader moet worden gematigd, omdat dat er volgens haar sprake is van een verminderde verwijtbaarheid. Eiseres stelt dat zij er alles aan heeft gedaan om aan de informatieplicht te voldoen. Hoewel de boete al gematigd is door verweerder, staat de hoogte van de boete volgens haar nog niet in verhouding tot de feiten en omstandigheden. Zo betreft het een geringe periode van overtreding en ook heeft zij zich tijdens het onderzoek meewerkend opgesteld. Bovendien heeft eiseres maatregelen getroffen om dergelijke overtredingen in de toekomst te voorkomen.

6.1. Verweerder geeft aan dat hij het boetebedrag heeft vastgesteld overeenkomstig de “Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018” (de Beleidsregel). De periode van overtreding is verdisconteerd in de boetebedragen. De maatregelen die eiseres nadien heeft getroffen hebben geleid tot de matiging van de oorspronkelijke boete. Verder heeft eiseres onvoldoende naar voren heeft gebracht om te stellen dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid of bijzondere omstandigheden, aldus verweerder. Verweerder heeft in het verweerschrift aangegeven desondanks toch aanleiding te zien voor een verdere matiging van de boete. Dit hangt samen met het tijdsverloop tussen het boeterapport en de boetekennisgeving.

6.2. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder de hoogte van de boete overeenkomstig de Beleidsregel heeft vastgesteld. Dit beleid strekt ertoe dat aan een werkgever in principe de maximale boete wordt opgelegd voor iedere werknemer waarover de werkgever geen of onvoldoende schriftelijke bescheiden verstrekt op grond waarvan kan worden gecontroleerd of hij ten behoeve van die werknemer aan zijn verplichtingen tot het betalen van het minimumloon en de minimumvakantiebijslag heeft voldaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft daarover geoordeeld dat het beleid niet onrechtmatig is. De rechtbank ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen.

6.2.1. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat in de Beleidsregel bij het bepalen van de hoogte van de boete ook rekening wordt gehouden met de duur van de tewerkstelling waarop de overtredingen zien. De wijze waarop dat is gebeurd in artikel 8 van de Beleidsregel acht de rechtbank niet onrechtmatig. De toepassing van dit beleid leidt in dit geval naar het oordeel van de rechtbank ook niet het opleggen van een onevenredig hoge boete. De rechtbank volgt eiseres ook overigens niet dat de duur van de overtreding had moeten leiden tot een verdere matiging van de boete.

6.2.2. Eiseres wijst er op zichzelf terecht op dat een verminderde mate van verwijtbaarheid aanleiding kan geven de opgelegde boete te matigen. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er in dit geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dat eiseres heeft meegewerkt aan het onderzoek van de inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie en nadien maatregelen heeft genomen, leidt niet tot het oordeel dat ten aanzien van de geconstateerde overtredingen sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid. Wel heeft verweerder in het bestreden besluit geconstateerd dat eiseres haar bedrijfsvoering heeft aangepast na de overtredingen en van al haar werknemers urenregistraties is gaan bijhouden. Hierin heeft verweerder aanleiding gezien om de matiging van de boete met 12,5 % passend en geboden te achten. De rechtbank kan dat volgen en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de boete verder had moeten matigen in verband met de door eiseres getroffen maatregelen.

7. Voor wat betreft het standpunt van verweerder over de matiging in verband met het tijdsverloop na het boeterapport, overweegt de rechtbank dat in artikel 5:51 van de Awb is bepaald dat het bevoegde bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport moet beslissen over het opleggen van een boete. Dit is een termijn van orde, maar dat laat onverlet dat de overschrijding van deze termijn kan worden verdisconteerd in de hoogte van de boete. In dit geval bedraagt het tijdsverloop tussen boeterapport en boeteoplegging meer dan dertien weken (afgerond 8 maanden). Uit het standpunt van verweerder begrijpt de rechtbank dat verweerder, omdat het tijdsverloop meer bedraagt dan zes maanden, in dit geval grond ziet voor het standpunt dat de boete met 5% moet worden gematigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder niet te volgen in dat standpunt. Dit betekent dat het beroep gegrond wordt verklaard.

Overschrijding redelijke termijn

8. Eiseres heeft op zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden. Volgens vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat een totale lengte van de procedure van twee jaar (bezwaar en beroep) redelijk is voor de beslechting van een geschil over een boete. In dit geval begint de redelijke termijn met de boetekennisgeving op 11 januari 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn dus overschreden. Die overschrijding bedraagt een periode van ruim vier maanden. De rechtbank ziet in het gegeven dat de boete (naar aanleiding van het daarover door verweerder ingenomen nadere standpunt) al wordt gematigd met 5% wegens de verstreken tijd tussen het boeterapport en de boetekennisgeving aanleiding om te volstaan met de constatering dat de redelijke termijn in deze zaak is overschreden. De rechtbank zal de boete daarom niet verder matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep van eiseres is gegrond omdat de boete op een te hoog bedrag is vastgesteld. Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd wat betreft de hoogte van de boete. Voor het overige wordt het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 15.793,75 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover vernietigd.

9.1. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van proceskosten van € 907,0‬0 (2 punten met een wegingsfactor 0,5). Verweerder dient het griffierecht en de proceskosten aan eiseres te voldoen.

9.2. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit geval af te zien van de toekenning van griffierecht en proceskosten zoals is verzocht door verweerder. Voor het griffierecht volgt de vergoeding uit het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om verweerder niet op de voet van artikel 8:75 van de Awb in samenhang met het Besluit proceskosten bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten. Verweerder heeft in het verweerschrift een standpunt ingenomen waarmee verweerder voor wat betreft de hoogte van de boete is tegemoetgekomen aan eiseres. Van een bijzonder geval om daarvan af te zien is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Wel ziet de rechtbank in de reden voor de gegrondverklaring van het beroep aanleiding om de wegingsfactor ‘licht’ (0,5) te hanteren wat betreft de zwaarte van de zaak.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;

- herroept het primaire besluit voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;

- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 15.793,75;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,-‬ aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van

K.D. Bosklopper, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop een afschrift van deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: meest relevante wet- en regelgeving voor deze uitspraak

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:40

1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.

(…)

Artikel 5:46

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag

§ 2. Bestuurlijke boete

Artikel 18b

(…)

2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:

a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;

b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;

c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;

d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;

e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:

1°.de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;

2°.de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;

f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:

1°.de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;

2°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;

3°.het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;

4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.

Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018

Artikel 8

1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000.

2 De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.

Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden

Duur tewerkstelling

≤ 1 maand

€ 5.000

>1 – < 3 maanden

€ 7.000

3 – < 6 maanden

€ 9.000

Deze verplichting staat in artikel 18b, tweede lid, van de Wml.

Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4173.

Het gaat om verklaringen van 23 september 2021 (beide werknemers) en 15 november 2021 (werknemer [werknemer 2] ).

Dit is te vinden in artikel 8 van de Beleidsregel.

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 27 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:170) en van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:403).

Dit staat in artikel 5:46 van de Awb.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.

Zoals bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913.

Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500.