ECLI:NL:RBNNE:2025:780
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/1793
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 februari 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(gemachtigde: mr. R. Kroes).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank eisers beroep tegen het op nihil vaststellen van de eerder aan hem verleende subsidie op grond van de SOIT en het terugvorderen van het aan hem betaalde subsidiebedrag.
2. Met het besluit van 28 april 2022 heeft de minister eisers subsidie op grond van de SOIT op nihil vastgesteld en het aan hem betaalde subsidiebedrag teruggevorderd.
3. Met het bestreden besluit van 27 februari 2023 op eisers bezwaar is de minister bij het besluit van 28 april 2022 gebleven.
4. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
5. De rechtbank heeft het beroep op 15 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister. Namens de minister zijn ook A. Lavertu, mr. D.C. Georgieva en S. Bindraban naar de zitting gekomen.
Totstandkoming van het besluit
6. Eiser was werkzaam als medisch specialist (KNO-arts) en heeft op 18 februari 2015 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de SOIT. Om aan die regeling mee te kunnen doen heeft eiser zijn praktijk als vrijgevestigd medisch specialist beëindigd en is hij per 1 januari 2015 in loondienst getreden bij de Ommelander Ziekenhuis Groep.
7. Met het besluit van 16 september 2015 heeft de minister de aanvraag van eiser ingewilligd en is aan eiser, via de Ommelander Ziekenhuisgroep, een subsidie verleend van € 100.000,-.
8. Op 28 juni 2019 heeft de Ommelander Ziekenhuisgroep namens eiser een aanvraag tot vaststelling van de subsidie ingediend.
9. Met het besluit van 16 oktober 2019 heeft de minister de subsidie vastgesteld op
€ 100.000,-. Daarbij is eiser erop gewezen dat een nacontrole op een later tijdstip tot de mogelijkheden behoort.
10. Met een brief van 30 september 2021 heeft de minister eiser laten weten dat zijn aanvraag tot subsidievaststelling is geselecteerd voor een nacontrole.
11. Eiser heeft in het kader van de nacontrole stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij op 1 april 2018 op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst is getreden bij de Coöperatieve BA Medisch Specialistisch Netwerk Noord Oost-Nederland (MSN NON). Op basis van deze arbeidsovereenkomst heeft eiser als KNO-arts gewerkt voor Treant. Treant exploiteert (onder meer) ziekenhuizen in Emmen, Hoogeveen en Stadskanaal. Na een fusie is MSN NON vanaf 30 juni 2018 verder gegaan onder de naam coöperatie Medisch Specialisten Collectief Treant B.A. (MSCT). Vervolgens zijn de arbeidsovereenkomsten met alle medisch specialisten in loondienst afgesplitst naar Laboris Medici B.V. Eiser is in verband daarmee op 1 november 2018 op basis van een arbeidsovereenkomst in dienst getreden bij Laboris Medici B.V.
12. Met het besluit van 28 april 2022 heeft de minister eisers subsidie op grond van artikel 5, tweede lid, onder b, van de SOIT op nihil vastgesteld en het aan eiser betaalde subsidiebedrag teruggevorderd, omdat eiser niet heeft voldaan aan de verplichtingen uit artikel 9 van de SOIT.
Beoordeling door de rechtbank
13. De rechtbank beoordeelt of het vaststellen van de subsidie op nihil en het terugvorderen van het aan eiser betaalde subsidiebedrag van € 100.000,- rechtmatig is.
14. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
15. De rechtbank wijst er allereerst op dat de SOIT een ministeriële regeling die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies. Het wettelijk kader in deze zaak bestaat naast de SOIT uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de Kwaliteitswet zorginstellingen. De voor de beoordeling van het beroep belangrijkste wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
16. Als uitgangspunt geldt dat de minister bij het opstellen van een subsidieregeling als de SOIT veel beslissingsruimte heeft. De SOIT is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om voor een bepaalde activiteit subsidie te verlenen.
Die activiteit betreft de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst, waarbij duurzame arbeidsverhoudingen tussen zorgaanbieders en de medisch specialisten ontstaan.
17. Op grond van artikel 3, eerste lid, onder d, en artikel 4 van de SOIT wordt subsidie verstrekt aan medisch specialisten die hun hoedanigheid als vrijgevestigd specialist beëindigen en die daarna uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam zijn. In artikel 9 van de SOIT wordt aan deze arbeidsverhouding een periode van vier jaar verbonden. Een arbeidsverhouding van een kortere duur wordt in het kader van de SOIT niet gezien als een gehele overstap en wordt daarom geacht niet te voldoen aan het doel van de SOIT, te weten het realiseren van duurzame arbeidsverhoudingen tussen zorgaanbieders en medisch specialisten.
18. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiser binnen de op hem betrekking hebbende periode van vier jaar in loondienst is getreden bij respectievelijk MSN NON, MSCT en Laboris Medici B.V.
19. De minister heeft de subsidievaststelling op nihil gesteld en de subsidie van eiser teruggevorderd omdat uit nadere informatie is gebleken dat eiser gedurende de periode waarop de subsidieverlening ziet in dienst is getreden van medisch specialistische bedrijven (MSB’s), te weten MSN NON, MSCT en Laboris Medici B.V. die op grond van de SOIT niet als een zorgaanbieder als bedoeld in die regeling kunnen worden beschouwd. Daarmee voldoet eiser volgens de minister niet meer aan de voorwaarden voor aanspraak op subsidie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b, van de SOIT op grond waarvan de subsidie-ontvanger als medisch specialist uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam moet zijn geweest.
20. De rechtbank overweegt als volgt. Als zorgaanbieder wordt op grond van artikel 1 van de SOIT mede verstaan rechtspersonen die gezamenlijk een instelling vormen. Op grond van datzelfde artikel wordt onder instelling verstaan het organisatorisch verband, anders dan een organisatorisch verband als bedoeld in artikel 1, derde lid van de Kwaliteitswet zorginstellingen, dat strekt tot het verlenen van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet. Volgens genoemde bepaling in de Kwaliteitswet zorginstellingen wordt niet als instelling beschouwd het organisatorisch verband waarbinnen in het kader van de binnen een ander organisatorisch verband verleende zorg, een deel van de zorg wordt verleend. In de toelichting op het subsidiebesluit bij artikel 1 is vermeld dat met de uitsluiting van organisatorische verbanden als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen wordt geregeld dat specialistische maatschappijen binnen een ziekenhuis en MSB’s niet gelden als instellingen. De rechtbank is het in zoverre met de minister eens dat zowel MSN NON, MSCT als Laboris Medici B.V. waarmee eiser een arbeidsovereenkomst heeft gesloten zich kwalificeren als een MSB en dus geen instelling zijn in de zin van de subsidieregeling.
Zowel MSN NON, MSCT als Laboris Medici B.V. vormen in de visie van de rechtbank echter tezamen met andere rechtspersonen een organisatorisch verband dat strekt tot verlening van zorg ingevolge de Zorgverzekeringswet. Dat organisatorisch verband bestaat in het geval van MSCT en Laboris Medici B.V. uit de Stichting Treant Zorggroep, de Stichting Treant Care, de Stichting Treant Ziekenhuiszorg, de coöperatieve vereniging Medisch Specialisten Collectief Treant B.A. (MSCT) en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Laboris Medici B.V. Dat organisatorische verband is in hoofdzaak vormgegeven door de tussen die rechtspersonen afgesloten samenwerkingsovereenkomst, waaronder ook begrepen het individuele deel bij die samenwerkingsovereenkomst. Gelet op het doel en de strekking van die samenwerkingsovereenkomst is sprake van een organisatorische verband dat strekt tot de verlening van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet en derhalve van een instelling als bedoeld in artikel 1 van de subsidieregeling. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om wat betreft de arbeidsovereenkomst die eiser met MSN NON is aangegaan anders te oordelen. Het organisatorisch verband bestaat in het geval van MSN NON uit de Treant Zorggroep en MSN NON. Ook dat organisatorisch verband is vorm gegeven door een tussen die rechtspersonen afgesloten samenwerkingsovereenkomst. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat er daarbij geen sprake is van een organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet en derhalve van een instelling als bedoeld in artikel 1 van de subsidieregeling. Eiser is daarom arbeidsovereenkomsten aangegaan met zorgaanbieders en is blijven voldoen aan de voorwaarden voor aanspraak op subsidie. De vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van wat aan subsidie is betaald zijn daarmee onrechtmatig. Eisers beroep treft om die reden doel.
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5, tweede lid, onder b, van de SOIT. De rechtbank zal gelet op het voorgaande zelf in de zaak voorzien door het besluit van 28 april 2022 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit betekent dat eiser geen subsidie hoeft terug te betalen.
22. Omdat beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 28 april 2022 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. C.H. de Groot en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van H. Siebers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
(..)
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
(..)
Kwaliteitswet zorginstellingen
Artikel 1
1.In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. zorg: de zorg als omschreven bij of krachtens de Ziekenfondswet, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet op de bejaardenoorden, met uitzondering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zorg;
b. instelling: het organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg;
c. zorgaanbieder:
1°. de natuurlijke persoon of de rechtspersoon, die een instelling in stand houdt;
2°. de natuurlijke personen of rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen;
d. Onze Minister: Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
2. Bij algemene maatregel van bestuur kan, indien het belang van de bevordering van de kwaliteit van zorg dit vereist, een vorm van hulp worden aangewezen als zorg in de zin van deze wet.
3. Niet als instelling wordt beschouwd het organisatorisch verband waarbinnen in het kader van de binnen een ander organisatorisch verband verleende zorg, een deel van die zorg wordt verleend.
4. Indien het betreft een zorgaanbieder als bedoeld in het eerste lid, onder c, 2°, richten de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen zich tot ieder van de in dat onderdeel bedoelde personen.
Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg van 2 september 2014
Artikel 1. Definities.
instelling: organisatorisch verband anders dan een organisatorisch verband als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen, dat strekt tot de verlening van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet;
zorgaanbieder:
1.de natuurlijke of de rechtspersoon, die een instelling in stand houdt;
2.de natuurlijke personen of de rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen.
Artikel 5. Bedrag
1. Het bedrag van de subsidie is € 100 000.
2. Het bedrag van de subsidie is in afwijking van het eerste lid, nihil indien:
a.de subsidiabele activiteiten, bedoeld in artikel 4 niet of niet geheel hebben plaatsgevonden, of
b.de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, bedoeld in artikel 9.
3. Het tweede lid aanhef en onderdeel b vindt geen toepassing indien de subsidie-ontvanger voor 1 juni 2019 is overleden of volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.
4. De Minister kan in afwijking van het eerste lid, de subsidie op een lager bedrag vaststellen indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan:
a.de in deze regeling aan de subsidie verbonden verplichtingen anders dan bedoeld in artikel 9, of
b.de verplichtingen die de Minister krachtens artikel 4:37 van de Algemene wet bestuursrecht, aan de subsidie-ontvanger heeft opgelegd.
Artikel 9. Aanvullende doelverplichtingen
1. De subsidie-ontvanger is vanaf het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019:
a.medisch specialist;
b.als medisch specialist voor ten minste twintig uren per week werkzaam in één of meer instellingen, en
c.uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders, als medisch specialist werkzaam.
(..)
3. De subsidie-ontvanger doet in de periode, bedoeld in het eerste lid, onverwijld een schriftelijke melding aan de Minister van een nieuwe met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst of van een wijziging van een met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst met betrekking tot de arbeidsduur.
Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg van 2 september 2014
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 maart 2021, ECLI:RVS:2021:507, rechtsoverweging 9.2
Zie de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 januari 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:155 en voormelde uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021