ECLI:NL:RBOBR:2015:5888
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/2652
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 oktober 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te [woonplaats] , verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Boxmeer, verweerder
gemachtigde: W.E.C. Veltkamp.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder verzoeker over de periode van 1 september 2015 tot en met 31 augustus 2017 een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke opvang 2015 (Wmo) toegekend voor individuele begeleiding (basis) in de vorm van zorg in natura. Verzoeker is daarvoor een eigen bijdrage verschuldigd van maximaal de kostprijs van deze maatwerkvoorziening, te weten € 505,85 per 4 weken. Daarbij is meegedeeld dat de aan verzoeker op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz) toegekende voorziening, die afliep op 30 augustus 2015, op grond van het overgangsrecht is verlengd tot en met 31 augustus 2015.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 23 september 2015 heeft verweerder bepaald dat de kostprijs voor begeleiding en dus ook de maximale eigen bijdrage voor verzoeker € 60,- per uur bedraagt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 september 2015. Verzoeker is samen met zijn echtgenote verschenen, bijgestaan door mevrouw [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M. Dekkers.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2. Tot het treffen van een voorlopige voorziening bestaat slechts aanleiding indien het bestreden besluit in de bezwaarprocedure naar voorlopig oordeel geen stand zal kunnen houden, terwijl tevens voldoende spoedeisend belang aanwezig is. Bij twijfel omtrent de rechtmatigheid van het in geding zijnde besluit zal worden bezien of na afweging van de betrokken belangen grond bestaat voor het treffen van een voorziening. Daarbij moet het belang van de indiener van het verzoek om een voorlopige voorziening worden afgewogen tegen het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
Feiten en omstandigheden
3. Verzoeker heeft ten gevolge van meerdere herseninfarcten niet aangeboren hersenletsel. Verzoeker had een indicatie op grond van de Awbz voor begeleiding individueel, laatstelijk klasse 1 tot 30 augustus 2015 in de vorm van zorg in natura. Deze zorg bestond uit 1 uur begeleiding per week en werd uitgevoerd door zorgverleningsinstantie ZoZijn. Verzoeker betaalde hiervoor een eigen bijdrage per 4 weken van € 37,- en sinds het vervallen van de Wtcg-toeslag per 1 januari 2015 een bedrag van € 61,- per 4 weken. Verzoeker heeft om verlenging van de indicatie verzocht. Hij wil graag dat Zozijn de begeleiding voortzet.
4. Verweerder heeft zijn beleid in het kader van de Wmo gezamenlijk met 11 gemeenten in de regio vastgesteld. De gemeenten hebben voor verschillende vormen van ondersteuning kostprijzen afgesproken met alle aanbieders van begeleiding in de regio.
Het bestreden besluit en het daartegen gerichte bezwaar
5. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit niet vermeldt voor hoeveel uur verzoeker is aangewezen op begeleiding individueel. Partijen zijn het er echter over eens dat dit 1 uur begeleiding individueel per week is en dat hij die zorg ook afneemt.
6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder meegedeeld dat de eigen bijdrage wordt vastgesteld door het Centraal Administratie Kantoor (CAK). De hoogte van de eigen bijdrage is afhankelijk van het verzamelinkomen van eiser, maar bedraagt maximaal de kostprijs van deze maatwerkvoorziening, te weten € 505,85.
7. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers financiële draagkracht tenminste € 505,85 per vier weken bedraagt.
8. Verzoeker voert in bezwaar aan dat een kostprijs en dus een eigen bijdrage van € 505,- per 4 weken niet in verhouding staat tot de 1 uur begeleiding die hij per week afneemt en onevenredig veel hoger is dan de voorheen geldende eigen bijdrage.
Het vervangend besluit en het daartegen gerichte bezwaar
9. Hangende het bezwaar heeft verweerder het besluit van 23 september 2015 genomen. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat het hanteren van de met de zorgverlener afgesproken gemiddelde prijs voor een kleine groep personen, die een beperkt aantal uren zorg afneemt en een hoog inkomen heeft, niet in verhouding staat tot de geleverde diensten. Dit is een ongewenst effect van de prijsafspraken tussen gemeente en zorgaanbieder. Om deze reden is besloten die werkwijze te herzien. Ten aanzien van de kostprijs die aan het CAK wordt gemeld zal nieuw beleid worden vastgesteld. Vooruitlopend op dit beleid heeft verweerder de kostprijs in het individuele geval van verzoeker vastgesteld op het aantal uren dat verzoeker afneemt, vermenigvuldigd met een geschatte uurprijs van € 60,-. Dat is gelijk aan het tarief dat Zozijn hanteert voor een particulier voor begeleiding individueel. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat verweerder zich voor deze schatting heeft gebaseerd op informatie uit het met verzoeker gevoerde keukentafelgesprek.
10. De voorzieningenrechter stelt vast dat het besluit van 23 september 2015 het bestreden besluit vervangt. Omdat het besluit van 23 september 2015 (hierna: het vervangende besluit) niet volledig tegemoetkomt aan de bezwaren van verzoeker tegen het bestreden besluit is diens bezwaar op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege gericht tegen het vervangende besluit. Er is geen grond voor het oordeel dat verzoeker daarbij onvoldoende belang heeft. Het verzoek om een voorlopige voorziening ontleent daarom zijn connexiteit mede aan het vervangende besluit.
11. Bij deze stand van zaken heeft verzoeker geen belang bij een inhoudelijk oordeel van de voorzieningenrechter over het bestreden besluit. Overigens staat de vervanging van het bestreden besluit niet in de weg aan vernietiging daarvan indien verzoeker daarbij belang heeft. Verweerder moet zich daarover in de beslissing op bezwaar nog een oordeel vormen.
12. Verzoeker wijst er op dat ook een kostprijs van € 60,- per uur betekent dat hij per 4 weken € 240,- aan eigen bijdrage moet betalen. Dat is wel minder dan de € 505,85 in het bestreden besluit, maar nog steeds geen bedrag dat in verhouding staat tot de eigen bijdrage van € 61,- per 4 weken die hij voorheen betaalde. Hij kan dit niet betalen en neemt hierdoor na het aflopen van de vorige indicatie de zorg niet meer af, terwijl hij die wel nodig heeft.
Spoedeisend belang
13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening. Het vervangende besluit strekt er toe dat verzoeker de kosten van de begeleiding door ZoZijn geheel zelf zal moeten dragen.
De beoordeling
14. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
15. Op grond van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo – voor zover relevant - kan bij verordening worden bepaald dat een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor een maatwerkvoorziening. In artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo is bepaald dat het totaal van de bijdragen voor een maatwerkvoorziening de kostprijs niet te boven gaat.
16. Hieruit volgt dat de wetgever rekening heeft gehouden met de mogelijkheid dat een belanghebbende is aangewezen op een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo, maar dat die belanghebbende gezien de hoogte van zijn inkomen en vermogen de volledige kostprijs van de maatwerkvoorziening in de vorm van een eigen bijdrage moet voldoen. Dat dit – indien de gemeente daarvoor kiest - in voorkomende gevallen tot hoge kosten voor de belanghebbende leidt is dus door de wetgever voorzien en aanvaard. Dit betekent echter wel dat de kostprijs van een maatwerkvoorziening zorgvuldig moet worden vastgesteld.
17. In de verordening, bedoeld in artikel 2.1.4, eerste lid, moet de gemeenteraad bepalen op welke wijze de kostprijs wordt berekend. Onder kostprijs wordt in paragraaf 3.10 van de Memorie van Toelichting (MvT; Kamerstukken II, 33841, nr. 3, pagina 44) overeenkomstig het taalgebruik de prijs verstaan waarvoor de gemeente de voorziening heeft ingekocht bij de aanbieder of leverancier en de daarin begrepen onderhoudskosten. Deze bepaling begrijpt de voorzieningenrechter aldus dat de essentialia van het voorzieningenpakket in de verordening zelf moeten vastliggen (zie Centrale Raad van Beroep, 10 november 2010, ECLI:NL:CRVB: 2010:BO7133). Deze uitspraak geldt ook voor de huidige situatie. Dit kan worden opgemaakt uit de MvT (pagina 4), waar wordt vermeld dat in de gemeenteraad, na goede samenspraak met alle betrokkenen, de inhoud, beschikbaarheid, reikwijdte en kosten van voorzieningen zal worden afgewogen, en dat de inhoud, beschikbaarheid en reikwijdte zullen worden bepaald door lokale democratische besluitvorming.
18. De Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Boxmeer 2015 (hierna: de Verordening) bepaalt niet hoe de kostprijs van een maatwerkvoorziening wordt berekend. Wel bepaalt artikel 14, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening dat verweerder nader regelt hoe de kostprijs van een maatwerkvoorziening wordt bepaald. Het is echter naar voorlopig oordeel niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever dat de gemeenteraad de bevoegdheid tot het stellen van regels op dit punt ongeclausuleerd aan verweerder overlaat. Het moet er daarom voorshands voor worden gehouden dat artikel 14 van de Verordening niet voldoet aan de eisen die artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo stelt.
19. Verweerder heeft wel in artikel 12, vierde lid, van de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeente Boxmeer 2015 (Nadere regels) geregeld dat de kostprijs van een maatwerkvoorziening in natura wordt bepaald door een aanbesteding, na een consultatie in de markt, of in overleg met de aanbieder. Ook als de wijze van berekening van de kostprijs in de Nadere regels in plaats van in de Verordening zou kunnen worden geregeld vormt artikel 12, vierde lid naar voorlopig oordeel geen voldoende uitwerking van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo. Artikel 12, vierde lid, van de Nadere regels bevat immers geen objectieve maatstaf voor de beoordeling van de vraag of in een concreet geval wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo. Ook in de Nadere regels is dus niet gewaarborgd dat voor iedere individuele belanghebbende een kostprijs voor de maatwerkvoorziening wordt vastgesteld die de gemeente ook daadwerkelijk aan de aanbieder betaalt.
20. Dat die kostprijs per individueel geval moet worden vastgesteld blijkt uit het antwoord van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 9 september 2015 op Kamervragen over dit onderwerp. Er kan, aldus de staatssecretaris, geen misverstand over bestaan dat de eigen bijdrage van de belanghebbende in geen geval hoger mag zijn dan de kostprijs die een gemeente aan de aanbieder voor de dienst of voorziening betaalt.
21. De vraag die voorts rijst is of verweerder in het vervangende besluit is uitgegaan van een juiste kostprijs.
22. De in het vervangende besluit gehanteerde kostprijs van € 60,- per uur is volgens verweerder ter zitting een schatting, gebaseerd op het tarief dat ZoZijn in rekening brengt voor begeleiding individueel (basis) aan particulieren. Schatting van een kostprijs is naar voorlopig oordeel geen toegestane vorm van vaststelling van de kostprijs als bedoeld in artikel 2.1.4 van de Wmo, gelezen in samenhang met wat daarover in de MvT is opgemerkt, reeds omdat dit niet de prijs is waarvoor de gemeente de maatwerkvoorziening heeft ingekocht. Gezien de grootte van het samenwerkingsverband waarin verweerder met andere gemeenten de zorg heeft ingekocht, is immers aannemelijk dat de samenwerkende gemeenten vanwege schaalvoordelen en efficiencywinst een aanmerkelijk lagere prijs hebben bedongen dan de prijs die ZoZijn voor begeleiding individueel (basis) aan particulieren in rekening brengt. Het voorgaande impliceert dat ook het vervangende besluit naar voorlopig oordeel in bezwaar geen stand zal kunnen houden.
23. De staatssecretaris acht het blijkens de hiervoor genoemde antwoorden op kamervragen voorts van belang dat gemeenten maatwerk leveren, en dat, indien zou blijken dat de bestaande systematiek in individuele gevallen leidt tot een ongewenste uitkomst, de gemeente in zo’n geval borgt dat een cliënt niet om financiële redenen afziet van ondersteuning. Hoewel artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo dit naar voorlopig oordeel bepaald niet uitsluit, lijkt het er toch op alsof de staatssecretaris het de taak van de gemeenten acht er voor zorg te dragen dat de eigen bijdrage in relatie tot de kostprijs van de maatwerkvoorziening niet zodanig hoog oploopt dat de belanghebbende afziet van het gebruik van de maatwerkvoorziening. Dat is in het onderhavige geval echter precies wat dreigt te gaan gebeuren.
24. Verweerder is doende nieuw beleid te formuleren dat de ongewenste effecten van de gemaakte beleidskeuzes voor de kleine groep waartoe verzoeker behoort wegneemt. Ter zitting heeft verweerder echter geen duidelijkheid verschaft over de inhoud van het nieuwe beleid of de termijn waarbinnen dit nieuwe beleid zal worden geïmplementeerd.
25. Bij deze stand van zaken ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het thans geldende juridisch kader geen objectieve normen bevat voor de vaststelling van de kostprijs van een maatwerkvoorziening, dat de in het vervangende besluit genoemde kostprijs niet is gebaseerd op de kostprijs waarvoor verweerder zelf de begeleiding individueel (basis) heeft ingekocht en dat de werkelijke kostprijs per uur niet bekend is, omdat kennelijk een standaardprijs is afgesproken voor maatwerkvoorzieningen van gemiddelde omvang. Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat ook het vervangende besluit tot gevolg heeft dat verzoeker wordt geconfronteerd met een aanzienlijke lastenverzwaring zonder dat hij de gelegenheid heeft gehad zijn uitgavenpatroon aan deze lastenverzwaring aan te passen. Het feit dat iemand op zichzelf in staat is een hoge eigen bijdrage te betalen betekent immers niet dat betaling van die eigen bijdrage onmiddellijk kan worden ingepast in het bestaande uitgavenpatroon, dat immers mede gevormd is met inachtneming van de voorheen geldende lagere eigen bijdrage. Omdat onduidelijk is wanneer het aangekondigde nieuwe beleid zal ingaan en wat de inhoud daarvan zal zijn ziet de voorzieningenrechter aanleiding de tot en met 31 augustus 2015 geldende eigen bijdrage te handhaven.
26. De voorzieningenrechter zal daarom bij wege van voorlopige voorziening bepalen dat verzoeker tot 6 weken na de datum van verzending van het besluit op bezwaar een eigen bijdrage voldoet van € 61,- per periode van 4 weken. De besluiten van 17 augustus 2015 en 23 september 2015 worden geschorst tot 6 weken na de datum van bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter wijst verzoeker er wel op dat hij op termijn rekening zal moet houden met een aanmerkelijke verhoging van de eigen bijdrage.
27. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst de besluiten van 17 augustus 2015 en 23 september 2015;
stelt de hoogte van de eigen bijdrage voor begeleiding individueel vast op € 61,- per 4 weken met ingang van 1 september 2015 tot zes weken na het besluit op bezwaar;
bepaalt dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 45,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F.C.J. Mosheuvel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.H. van Wordragen-van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.