ECLI:NL:RBOBR:2025:3097
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 24/3632
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten, het college
(gemachtigden: mr. F. A. Pommer en mr. D.J. Heemskerk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de intrekking van 24 mei 2024 van een revisievergunning en een omgevingsvergunning.
1.1. Met het bestreden besluit van 18 september 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft, met instemming van partijen, kennis genomen van het proces-verbaal van de zitting van deze rechtbank van 12 februari 2025 waarop twee andere zaken (SHE 24/155 en SHE 24/161) zijn behandeld.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2025 op zitting behandeld gelijktijdig met de zaken SHE 24/2515 en SHE 24/2516. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] en [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college, vergezeld van [naam] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres exploiteert een recreatiepark in [vestigingsplaats] (gemeente Asten), genaamd " [naam] ". [naam] is leidinggevende en zeggenschaphebbende van eiseres, omdat deze vennootschap sinds de oprichting bestuurder en enig aandeelhouder is van eiseres. [naam] is ook leidinggevende en zeggenschaphebbende van eiseres, omdat hij sinds 27 maart 1990 bestuurder en enig aandeelhouder is van [naam] B.V..
2.1. Naar aanleiding van een zogenoemde "Bibob-tip" van het Landelijk Bureau Bibob (LBB) in de zin van artikel 11 van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet Bibob), is het college op 11 mei 2022 een eigen Bibob-onderzoek gestart, als bedoeld in artikel 7a van de Wet Bibob, naar (onder meer) de omgevingsvergunningen. Dit eigen onderzoek heeft op 19 juli 2022 geleid tot een adviesaanvraag bij het LBB, als bedoeld in de artikelen 8 en 9 van de Wet Bibob.
2.2. Op 3 januari 2023 ontving het college van het LBB het Bibob-advies. Daarin concludeerde het LBB dat ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunningen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wet Bibob). Naar aanleiding van dit Bibob-advies heeft het college op 25 mei 2023, aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de omgevingsvergunningen in te trekken. Eiseres heeft een zienswijze ingediend. Op 3 november 2023 heeft het LBB een vervangend Bibob-advies uitgebracht, met eensluidende conclusie, waarna eiseres een zienswijze heeft ingediend. Op 4 december 2023 heeft het college de omgevingsvergunningen ingetrokken op grond van artikel 5.19, vierde lid, aanhef en onder b en artikel 2.20 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierbij heeft het college bepaald dat de reguliere voorbereidingsprocedure moest worden gevolgd.
Beoordeling door de rechtbank
3. Na een kort feitenoverzicht legt de rechtbank eerst het beoordelingskader uit, waarbij de rechtbank ook ingaat op de vraag of eiseres na inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) nog een vergunning nodig heeft. Daarna worden de beroepsgronden een voor een behandeld. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De rechtbank is, kort samengevat, van oordeel dat voldoende samenhang bestaat tussen bijna alle strafbare feiten in het Bibob-advies en de ingetrokken omgevingsvergunningen die nodig zijn voor de exploitatie van het gehele recreatiepark. Alleen ziet de rechtbank geen samenhang met het verboden wapenbezit. Intrekking van de omgevingsvergunningen was niet onevenredig. Wel had het college de gevolgen van de inwerking van de Ow beter moeten beoordelen en dat beschouwt de rechtbank als een motiveringsgebrek. Die gevolgen beoordeelt de rechtbank zelf. De gevolgen zijn relatief beperkt omdat onder de Ow weliswaar geen omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit is vereist voor het exploiteren van een recreatiepark, maar wel voor een propaantank van meer dan 13 m2. Intrekking van de vergunningen is niet onevenredig en daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand.
Feiten
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden:
Op 24 oktober 2007 heeft het college aan eiseres, of een rechtsvoorganger daarvan, op grond van (destijds) artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (hierna: 'de Wm') een revisievergunning verleend. Deze inrichting omvatte onder meer een bovengrondse tank voor de opslag van 18 m³ propaan. Na 1 oktober 2010 en de inwerkingtreding van de Wabo is deze revisievergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning (milieu) zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
Verder heeft het college op 23 oktober 2012 een omgevingsvergunning milieu verleend voor een wijziging en uitbreiding van de onderliggende vergunning uit 2007 voor het varen met jetski’s en de aanleg van een opslagvoorziening voor gasflessen.
Het college heeft op 12 december 2023 en 18 januari 2024 door toezichthouders controles uit laten voeren op het recreatiepark van eiseres. Hierbij is gebleken dat de tank voor de opslag van 18 m³ propaan nog in gebruik was. Op 12 maart 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens het handelen in strijd met artikel 5, tweede lid, van de Ow in samenhang gelezen met de artikelen 3.21, aanhef en onder a, en 3.22, eerste lid, aanhef en onder c en d, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), door het zonder benodigde vergunning in gebruik hebben van een propaantank. Hiertegen is bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend (geregistreerd onder zaaknummer SHE 24/1789). Het verzoek is ingetrokken voordat uitspraak is gedaan.
Beoordelingskader
5. Het college heeft de besluiten genomen vóór 1 januari 2024. Op 1 januari 2024 zijn de Ow en de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: de Invoeringswet) in werking getreden. Op grond van artikel 4.5 van de Invoeringswet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. Voor zover het intrekkingsbesluit (dat is genomen op grond van artikel 5.19, vierde lid van de Wabo) als een sanctiebesluit kan worden gezien, blijft op grond van artikel 4.23 van de Invoeringswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
5.1. De rechtbank heeft onderzocht of voor alle activiteiten binnen het recreatiepark na 1 januari 2024 nog wel een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder b, van de Ow was vereist. Dit is mede van belang omdat artikel 5.40 van de Ow weliswaar de mogelijkheid biedt om een omgevingsvergunning in te trekken, maar geen mogelijkheden biedt om niet vergunningplichtige milieubelastende activiteiten te beperken.
5.2. De rechtbank stelt vast dat het recreatiepark onder de Wabo wel vergunningplichtig was omdat het een inrichting is waarin de opslag van propaan of propeen in een opslagtank met een inhoud van meer dan 13.000 liter plaatsvindt, Deze inrichting is in categorie 2.7 van bijlage I onderdeel d, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) aangewezen als vergunningplichtige inrichting. In de omgevingsvergunningen wordt de inrichting ook geplaatst in categorieën 18 en 19.1 van bijlage I van het Bor.
Het opslaan van meer dan 13 m³ propaan in een opslagtank is in artikel 3.22 van het Bal aangewezen als een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit (MBA) als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder b, van de Ow verplicht is.
5.3. Het is de rechtbank niet bekend of een dergelijke tank nog steeds op het recreatiepark aanwezig is. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat naar aanleiding van de opgelegde last onder dwangsom (na het bestreden besluit) inmiddels twee nieuwe kleinere tanks zijn geplaatst. Het exploiteren van een recreatiepark als het onderhavige is in het Bal niet aangewezen als milieubelastende activiteit. De activiteiten in verband met het varen met jetski’s en de opslagvoorziening voor gasflessen, worden niet meer uitgeoefend. Gelet op de omstandigheden van na het bestreden besluit, kan de rechtbank niet uitsluiten dat eiseres de ingetrokken vergunningen dus eigenlijk op dit moment helemaal niet nodig heeft omdat er geen vergunningsplicht meer bestaat. Dat brengt de rechtbank bij de vraag of eiseres nog wel een procesbelang heeft bij deze procedure. Eiseres heeft normaliter geen belang bij het ‘herleven’ van de omgevingsvergunningen omdat daarmee ook de voorschriften herleven. Als voor de activiteit geen vergunningsplicht geldt onder de Ow, gelden de voorschriften van de oude omgevingsvergunning op basis van artikel 4.13, derde lid van de Invoeringswet als maatwerkvoorschrift. Eiseres heeft echter niet gesteld dat de vergunningsvoorschriften in de ingetrokken omgevingsvergunningen ruimer of soepeler zijn dan de planregels (inclusief de zogenoemde bruidsschat in hoofdstuk 22) van het geldende Omgevingsplan. Eiseres heeft ter zitting aangegeven dat zij schade heeft geleden door het intrekkingsbesluit. Zij stelt een nieuwe tankopslag te hebben aangelegd om te voldoen aan een last onder dwangsom die het college inmiddels had opgelegd. Dit is door het college niet weersproken tijdens de zitting. De rechtbank gaat hier dan ook van uit. Eiseres heeft daarmee voldoende belang bij een uitspraak over de inhoud.
5.4. Ingevolge artikel 5.19, vierde lid onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning tevens geheel of gedeeltelijk intrekken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a en b, van de Wet Bibob kan een bestuursorgaan een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen. Bij de toepassing van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob moet worden beoordeeld of ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunningen mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Volgens de Wet Bibob mogen voor de beoordeling van het ernstige gevaar alleen strafbare feiten worden meegenomen die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven. Dit wordt ook wel het samenhangcriterium genoemd. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat van activiteiten die samenhangen met de activiteiten waarvoor de beschikking is aangevraagd of verleend, kan worden gesproken indien het gaat om activiteiten die in elkaars verlengde liggen. Voldoende samenhang kan worden aangenomen tussen de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunningen zijn gevraagd dan wel is gegeven en de strafbare feiten waarmee de betrokkene in verband wordt gebracht, als de omgevingsvergunning het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren. Daarbij is het volgens de rechtspraak van belang om niet alleen te kijken naar de realisatie, ook naar het (beoogde) gebruik. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat de samenhang voldoende concreet moet zijn om het ‘ernstig gevaar’ als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob aan te nemen. Om aan te kunnen nemen dat ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen is vereist dat de in de beoordeling betrokken strafbare feiten zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking is gegeven.
Beroepsgronden Bibob-advies
6. Eiseres stelt voorop dat een aanzienlijk deel van de vermeende strafbare feiten in het Bibob-advies dat ten grondslag wordt gelegd aan het intrekkingsbesluit, wordt betwist, en dat deze feiten in de strafzaak en de procedures tegen de Belastingdienst nog ten volle ter discussie staan. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting opgemerkt dat in het beroepschrift ook is bedoeld te betwisten dat sprake is van het ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob (ook al rept het beroepschrift alleen over het betwisten van het ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet Bibob).
6.1. Het college heeft aan het intrekkingsbesluit ten grondslag gelegd dat ernstig gevaar bestaat dat de verleende beschikkingen mede zullen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en dat er ernstig gevaar bestaat dat de verleende beschikkingen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid, onder a en b, van de Wet Bibob). Dit zijn twee aparte grondslagen. Artikel 3, eerste lid, biedt de bevoegdheid om de omgevingsvergunningen op een van beide grondslagen in te trekken. In het bestreden besluit handhaaft het college het standpunt dat de omgevingsvergunningen terecht op beide grondslagen zijn ingetrokken. In het verweerschrift merkt het college op dat het beroepschrift van eiseres zich vooral op de tweede grondslag (artikel 3, eerste lid onder b, van de Wet Bibob) lijkt te richten.
6.2. De rechtbank stelt vast dat in het beroepschrift ook gronden worden aangevoerd tegen de intrekking op de eerste grondslag (artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob), namelijk dat dit besluit niet evenredig is. Daarnaast bevat het beroepschrift een algemene betwisting van de strafbare feiten genoemd in het LBB-advies. Het beroep van eiseres richt zich ook tegen de intrekking op grond van artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob.
6.3. Heden doet de rechtbank ook uitspraak in de in de samenvatting genoemde andere procedures met zaaknummers SHE 24/2515, SHE 24/2516, SHE 24/155 en SHE 24/161. De rechtbank is in deze zaken tot het oordeel gekomen dat het college op grond van het gedetailleerde LBB-advies van 3 november 2023 aannemelijk heeft mogen vinden dat de hierin genoemde feiten zijn gepleegd. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding voor een ander oordeel en volstaat daarom voor dit deel met een verwijzing naar die uitspraken.
6.4. De rechtbank is van oordeel dat het college op grond van het gedetailleerde LBB-advies van 3 november 2023 aannemelijk heeft mogen vinden dat er vermoedelijk in strijd is gehandeld met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) door eiseres, althans een (rechts)persoon die in een relevante Bibob-relatie tot de betrokkene staat. Eiseres heeft bedoeld te betwisten dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob. Eiseres heeft echter niet onderbouwd waarom de andersluidende conclusie in het LBB-advies en in het bestreden besluit onjuist is. Daarom is de rechtbank ook van oordeel dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet Bibob onder verwijzing naar de conclusies in de uitspraken van heden in de zaken SHE 24/2515, SHE 24/2516, SHE 24/155 en SHE 24/161 over het hierin besproken voorbeeld van de verhuur van vakantiewoningen en de gevaren voor veiligheid en het risico dat zwart geld in de economie komt.
Beroepsgronden in verband met samenhangvereiste
7. Eiseres heeft aangevoerd dat geen samenhang bestaat tussen de feiten in het LBB- advies en de activiteiten vergund in de omgevingsvergunningen. Deze samenhang moet er wel zijn bij de toepassing van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. De rechtbank zal hierna beoordelen of voldoende samenhang bestaat tussen de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunningen zijn verleend en de strafbare feiten waarmee de betrokkene in verband wordt gebracht. Daarna zal de rechtbank beoordelen of intrekking van de omgevingsvergunningen wel of niet evenredig is.
8. Eiseres stelt dat de revisievergunning geen betrekking heeft op de exploitatie van het gehele recreatiepark en dus ook niet op de horecagelegenheden binnen het recreatiepark. De revisievergunning ziet alleen op de milieu gerelateerde aspecten van het recreatiepark. Het recreatiepark en de horeca worden geëxploiteerd op basis van andere regelgeving. De revisievergunning bevat maar één vergunningvoorschrift over de bereiding van voedingsmiddelen en de omgevingsvergunningen vergunnen geen horeca-activiteiten. Tussen de milieu gerelateerde aspecten van het recreatiepark en de vermeende strafbare feiten die worden vermeld in het Bibob-advies bestaat geen samenhang en deze activiteiten komen niet overeen met de vermeende strafbare feiten.
8.1. Volgens het college hebben beide omgevingsvergunningen betrekking op de algehele exploitatie van het recreatiepark. Dit blijkt uit de aanhef van de revisievergunning én de beschrijving daarin van de aanvraag om deze vergunning. Daaruit blijkt dat de vergunning het gehele recreatiepark behelst. Het beoordelingsverslag en de vergunningvoorschriften van de revisievergunning zien op meerdere kernactiviteiten van de exploitatie van het recreatiepark. De later verleende omgevingsvergunning milieu ziet op een beperkter onderdeel, wat echter nog steeds relevant is. Er bestaat wel samenhang tussen de exploitatie van het recreatiepark als geheel en de vermeende strafbare feiten die worden vermeld in het Bibob-advies.
8.2. De rechtbank zal in het kader van deze beroepsgrond eerst beoordelen welke vergunde activiteiten moeten overeenkomen of samenhangen met de vermeende strafbare feiten in het Bibob-advies.
8.3. Onder de Wabo (en onder de daarvoor geldende Wet milieubeheer, hierna: Wm) werden vergunningen verleend voor inrichtingen, niet voor activiteiten. Artikel 1.1, eerste lid, van de Wm definieert een inrichting als: “elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.” Met andere woorden, een vergunning werd verleend voor een verzameling van bedrijfsmatige activiteiten die op een bepaalde plek worden ondernomen, niet voor afzonderlijke activiteiten.
8.4. In de aanhef van de revisievergunning uit 2007 is het volgende vermeld:
‘Deze aanvraag betreft een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning (revisie vergunning), volgens artikel 8.4 van de Wet milieubeheer, voor een recreatiepark waarvoor al eerder een vergunning werd verleend. Het recreatiepark omvat een campingterrein, een centrum voor dag- en verblijfsrecreatie en een zoetwaterplas.’
8.5. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag voor de eerste omgevingsvergunning uit 2007 (de revisievergunning) het gehele recreatiepark als inrichting omvat. Dit blijkt uit de overwegingen bij deze vergunning waarin staat dat de aanvraag een inrichting betreft behorende tot onder andere categorie 18, eerste lid en 19, eerste lid onder 1 onder f en g, van bijlage I bij het Bor. De latere omgevingsvergunning breidt de inrichting alleen maar uit maar is géén vergunning voor een aparte tweede inrichting. Dit blijkt uit de volgende passage in de latere omgevingsvergunning: “de voorschriften uit de vergunning verleend op 24 oktober 2007 van toepassing zijn op de aangevraagde situatie behorende bij dit besluit, behalve wanneer dit in het besluit anders is vermeld”.
8.6. De inrichting is begrensd, hetgeen onder meer blijkt uit deze passage in de latere omgevingsvergunning: “de inrichting ligt aan de [adres] te [vestigingsplaats] , kadastraal bekend als gemeente [vestigingsplaats] sectie [nummer] , [nummers] . De inrichting is gelegen in het buitengebied van Ommel en wordt omsloten door de [adres] en de [adres] ”.
8.7. De voorschriften van de revisievergunning zien op de gehele inrichting en dus op het gehele recreatiepark. De rechtbank verwijst onder meer naar voorschrift 1.1.3 (dat ziet op alle installaties), voorschrift 1.1.6 (dat ziet op instructies aan campingasten over gedragingen bij (sta)caravans) en voorschrift 8.1.1 (waarin een geluidsgrenswaarde wordt gesteld voor alle in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie). Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen onderdelen van de inrichting. Dat andere voorschriften wel betrekking hebben op onderdelen van de inrichting leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op het feit dat de inrichting het gehele recreatiepark omvat, kan het recreatiepark niet worden geëxploiteerd zonder omgevingsvergunning (milieu) gelet op het verbod in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. De latere omgevingsvergunning is een wijziging van de revisievergunning en kan niet apart bestaan zonder die revisievergunning omdat de hierin vergunde verandering plaatsvindt binnen de inrichting die is vergund in de revisievergunning. Eiseres gaat dus uit van een te beperkte werkingssfeer van beide vergunningen.
9. De rechtbank zal nu beoordelen of het exploiteren van een recreatiepark als zodanig samenhangt met de vermeende strafbare feiten.
10. Het college stelt dat het feit in de Wet wapens en munitie (Wwm), de overtreding van de Algemene plaatselijke verordening van [naam] (APV [naam] ) en de overtreding van het Drinkwaterbesluit alleen samenhangen met de activiteiten waarvoor de revisievergunning is verleend. De overtredingen van de APV [naam] en het Drinkwaterbesluit zijn gepleegd op recreatieparken. In de revisievergunning zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot drinkwatergebruik. Het Wwm-feit is gepleegd op het kantoor van eiseres. De branche is bovendien kwetsbaar. Daarnaast zijn milieuvergunningen veel minder kwetsbaar voor strafbare feiten.
10.1. Volgens eiseres hangen deze feiten niet samen met de revisievergunning omdat deze revisievergunning slechts milieuaspecten regelt.
10.2. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat de revisievergunning de exploitatie van het gehele recreatiepark omvat. De overtredingen van de APV en het Drinkwaterbesluit zijn daadwerkelijk gepleegd bij andere recreatieparken die eiseres exploiteert, te weten respectievelijk het vakantiepark [naam] en het vakantiepark [naam] , en Deze vakantieparken komen overeen met het recreatiepark waarvoor vergunning is verleend. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende samenhang.
10.3. De rechtbank ziet echter geen samenhang tussen het Wwm-feit en de revisievergunning. Deze samenhang is er niet louter vanwege de omstandigheid dat een wapen is aangetroffen op een kantoor van eiseres dat niet is gelegen op een recreatiepark. De rechtbank ziet deze samenhang evenmin in de omstandigheid dat de recreatiebranche kwetsbaar zou voor mensenuitbuiting of witwassen en de daarmee gepaard gaande bedreiging en afpersing. Ook dit beschouwt de rechtbank als een te ver verwijderd verband met verboden wapenbezit.
11. Eiseres ziet niet in op welke wijze de omgevingsvergunningen feiten zouden kunnen faciliteren met betrekking tot valsheid in geschrifte en het handelen in strijd met de Awr. De feiten zijn niet gepleegd binnen de context van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
12. Het college merkt verder op dat de Awr-feiten zijn gepleegd bij de exploitatie van een recreatiepark. Hierbij moet een goede administratie worden gevoerd. Het college ziet samenhang met beide omgevingsvergunningen, ook uit de levering van propaan tegen betaling aan vakantiegasten. Uit diverse afschriften van facturen blijkt dat (ook) illegaal verhuurde recreatieverblijven propaangas gebruiken en dat daarvoor een vergoeding is verschuldigd. Met deze inkomsten kunnen vervolgens dezelfde soort Awr-feiten worden begaan, bijvoorbeeld door kostenposten of opbrengsten uit het afnemen van gas, in een afzonderlijke (schijn)boekhouding onder te brengen. Dat risico is des te aannemelijker omdat uit het Bibob-advies blijkt dat vorenbedoelde facturen in veel gevallen contant dien(d)en te worden betaald en deze opbrengsten niet allemaal fiscaal werden verantwoord. Er zijn Awr-feiten gepleegd in het kader van niet afgedragen loonheffingen, met energiekosten en kosten voor nutsvoorzieningen in relatie tot personeel dat woonachtig is op onder meer het recreatiepark van eiseres. Het feit van valsheid in geschrifte is hiermee gerelateerd.
12.1. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat de revisievergunning de exploitatie van het gehele recreatiepark omvat. De overtredingen van de Awr en het daarmee relateerde feit van valsheid in geschrifte zijn vermoedelijk gepleegd bij de exploitatie van het recreatiepark van eiseres waarvoor ook de omgevingsvergunningen zijn verleend. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende samenhang.
12.2. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college met de hierboven gegeven motivering voldoende heeft onderbouwd dat samenhang bestaat tussen de Awr-feiten en de omgevingsvergunning voor zover hierin de oorspronkelijke propaantank is vergund.
13. Onder verwijzing naar een uitspraak van deze rechtbank van 14 februari 2024 is eiseres van mening dat het “het nuttig zijn van een omgevingsvergunning voor het handelen in strijd met bepaalde voorschriften”, niet voldoende is om samenhang aan te nemen.
13.1. Het college is van mening dat de overtredingen van de Wabo (het illegaal huisvesten van arbeidsmigranten en het toestaan van permanente bewoning) overeenkomen met de met de milieuvergunningen vergunde activiteiten. De vergunde activiteiten liggen hiermee in het verlengde en zijn dienstig en "instrumenteel" aan de betreffende huisvesting.
13.2. In de uitspraak van 14 februari 2024 heeft de rechtbank als volgt overwogen: “Het verwerken van hennep is niet gebonden aan een gebouw of het beoogde gebruik van een gebouw als woning en kan in elk gebouw plaatsvinden. Dat een woonruimte (indirect) nuttig kan zijn voor het handelen in strijd met de Opiumwet is dus niet genoeg om samenhang aan te nemen”.
13.3. De rechtbank is van oordeel dat deze zaak niet te vergelijken is met de kwestie in de uitspraak van 14 februari 2024. In dit geval is wel sprake van directe samenhang tussen de omgevingsvergunningen voor het recreatiepark en de overtredingen van de Wabo die ook betrekking hadden op illegale huisvesting op een recreatiepark. Daarmee zegt de rechtbank niet dat op ieder recreatiepark sprake is of kan zijn van illegale huisvesting, maar de omgevingsvergunning voor de exploitatie van het recreatiepark (en de daarop gelegen propaantank) staat in een direct verband met (en liggen in het directe verlengde van) de genoemde strafbare feiten die op een ander recreatiepark plaatsvonden.
14. De rechtbank concludeert dat er voldoende samenhang is tussen de strafbare feiten in het LBB-advies (met uitzondering van het Wwm-feit) en de ingetrokken omgevingsvergunningen.
Beroepsgronden evenredigheid
15. Eiseres stelt dat de intrekking van de omgevingsvergunningen niet evenredig is, zowel niet op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob, als op basis van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit geldt zowel voor de aan de intrekking ten grondslag gelegde a-grond en de b-grond. Dat de feiten op zichzelf ernstig te noemen zouden zijn is, wat daar ook van zij, niet voldoende. De doelen van de Wet Bibob (het voorkomen dat de overheid strafbare feiten faciliteert) is niet aan de orde. Daarnaast vergunnen de omgevingsvergunningen slechts bepaalde milieuaspecten.
15.1. Het college leidt uit het Bibob-advies af dat sprake is van ernstig gevaar. Dat gevaar ziet zowel op de a-grond als de b-grond. Het doel van de Wet Bibob is te voorkomen dat de overheid "door middel van bestuurlijke besluitvorming" ongewild criminele activiteiten faciliteert. Het gaat dus om de besluitvorming. Dat betekent ook dat, zoals in het bestreden besluit eveneens is overwogen, indien er voor een bepaalde activiteit geen vergunningsplicht geldt, van het ongewild faciliteren van criminele activiteiten door het college ook geen sprake kan zijn
15.2. Op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Wet Bibob moet de weigering dan wel intrekking bedoeld in het eerste lid, evenredig zijn aan de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Daarnaast moet het bestreden besluit ook voldoen aan het evenredigheidsvereiste van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het daarbij horende toetsingskader zoals dat uiteen is gezet in de rechtspraak van de Afdeling.
De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol.
15.3. De rechtbank acht aannemelijk dat eiseres als gevolg van de intrekking van de omgevingsvergunningen financiële schade zal lijden. Zonder omgevingsvergunning kon eiseres het recreatiepark niet in werking hebben. Dat zou in strijd zijn met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo. Onder het nieuwe recht is deze schade aanzienlijk geringer omdat er slechts een MBA-vergunningsplicht geldt voor het opslaan van meer dan 13 m³ propaan in een opslagtank ingevolge artikel 3.22 van het Bal, waarbij geen vergunningsplicht geldt voor functioneel ondersteunende andere activiteiten.
15.4. De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat sprake is van voldoende samenhang. De rechtbank is van oordeel dat intrekking van de omgevingsvergunningen beantwoordt aan het doel van de Wet Bibob; het voorkomen dat de overheid illegale activiteiten faciliteert. De rechtbank acht het ook noodzakelijk dat het college hiertoe is overgegaan ten tijde van het primaire besluit (vóór inwerkingtreding van de Ow). De rechtbank acht het tot slot niet onevenwichtig. De omgevingsvergunningen boden de noodzakelijke omgevingsvergunning om een recreatiepark met een propaantank van meer dan 13 m3 in werking te hebben.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college in het bestreden besluit dat is genomen na de inwerkingtreding van de Ow ten onrechte niet heeft besproken wat de gevolgen zijn voor de ingetrokken omgevingsvergunningen na inwerkingtreding van de Omgevingswet en of intrekking van de omgevingsvergunning voor zover deze betrekking had op de propaantank van meer dan 13 m3 evenredig is. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
15.5. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat eiseres na inwerkingtreding van de Ow geen omgevingsvergunning(en) nodig had voor het hele recreatiepark het bestreden besluit niet onevenredig maakt. Ten tijde van het primaire besluit had eisers wel een vergunning nodig. Ook de omstandigheid dat eiseres na aanpassing van de propaantank daarvoor geen omgevingsvergunning meer nodig heeft, leidt niet tot een ander oordeel. Het primaire besluit was mede gericht op de omgevingsvergunning voor het in werking hebben van een propaantank van meer dan 13 m3. Vernietiging van het bestreden besluit en het herroepen van het primaire besluit, zouden ertoe leiden dat eiseres op dat moment weer een omgevingsvergunning heeft (namelijk de revisievergunning) voor een propaantank van meer dan 13 m³. Dat is de enige resterende MBA vergunningplichtige activiteit. De omgevingsvergunning geldt op basis van artikel 4.13 van de Invoeringswet geldt als een omgevingsvergunning voor een MBA-activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid onder b, van de Ow. Hierboven is geoordeeld dat voldoende samenhang bestaat tussen de Awr-feiten en de omgevingsvergunning voor zover deze toestemming biedt voor een propaantank van meer dan 13 m³. De rechtbank acht het niet onevenredig om deze omgevingsvergunning in te trekken omdat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat in dit geval een ernstig gevaar bestaat dat de gevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Conclusie en gevolgen
16. Het bestreden besluit is in strijd met 7:11 van de Awb. Daarom is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten omdat de rechtbank het intrekken van de omgevingsvergunning niet onevenredig acht.
16.1. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 18 september 2024;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, mr. M.P. Bos en mr. R.P.A. Kraaijeveld, leden, in aanwezigheid van mr.N. Duin, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2025
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.20
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
2. Voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van die wet worden gevraagd.
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob)
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b
Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Artikel 3, derde lid
Voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Artikel 3, vierde lid
De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
Artikel 3, vijfde lid
De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
Artikel 3, zesde lid
Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging of behoud van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
Artikel 3, zevende lid
Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, kan het bestuursorgaan bij mindere mate van gevaar aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar. Het bestuursorgaan heeft eenzelfde bevoegdheid indien sprake is van een ernstig gevaar waarbij de ernst van de strafbare feiten weigering of intrekking van de beschikking niet rechtvaardigt. Het bestuursorgaan kan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift wijzigen. Indien niet wordt voldaan aan een op grond van deze bepaling gegeven voorschrift, kan het bestuursorgaan de beschikking intrekken.
Artikel 3, achtste lid
In dit artikel wordt mede verstaan onder strafbaar feit een overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Artikel 7
1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen.
Artikel 3, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet Bibob.
Zie de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:350 en uitspraak van 22 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4327.
Zie bijvoorbeeld uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1218.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 juli 2019 ECLI:NL:RVS:2019:2450.
Zie bijvoorbeeld uitspraken van de Afdeling van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1207 en 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2450.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b van de Wet Bibob.
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet Bibob.
ECLI:NL:RBOBR:2024:499
Zie onder meer de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk).