ECLI:NL:RBOVE:2020:1648
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/2221
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Victorie Hulp- en Dienstverlening B.V., te Almelo, eiseres,
gemachtigde: mr. H.J.M. Nijenhuis,
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder,
gemachtigden: mr. R. Blom en D.G.J. Sanderink.
Procesverloop
Bij besluiten van 25 februari 2019 heeft verweerder de verleende budgetsubsidie voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen op grond van de Wet maatschappelijke onder-steuning 2015 (Wmo 2015) over de subsidietijdvakken van 1 januari 2016 - 31 december 2016, 1 januari 2017 - 31 december 2017 en 1 januari 2018 - 31 december 2018 ingetrokken en een bedrag van € 670.225,- van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard met vervanging van de motivering.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 februari 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur [naam 1]
(hierna: [naam 1] ), bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens waren aanwezig [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
1. Eiseres is een onderneming die hulp, begeleiding, zorg en andere diensten verleent aan met name personen met psychische, sociale en/of financiële problemen. Enig aandeel-houder en bestuurder van eiseres is [naam 1] .
2. Eiseres heeft voor de tijdvakken 1 januari - 31 december 2016, 1 januari 2017 - 31 december 2017 en 1 januari 2018 - 31 december 2018 subsidie gevraagd op grond van
de Wmo 2015 voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen.
3. Over het tijdvak 1 januari 2016 - 31 december 2016 is door verweerder een budget-subsidie verleend voor de realisatie van de Uitvoeringsovereenkomst Beschermd Wonen met kenmerk 67224. Hierin is opgenomen dat de prestaties betrekking hebben op de voorziening beschermd wonen als bedoeld in de Wmo 2015 en de daarop gebaseerde regelgeving.
De subsidie wordt verleend voor het bieden van beschermd wonen, gebaseerd op de feitelijke bezetting in 2016 door de, op bijlage 1 van de uitvoeringsovereenkomst opgenomen, cliënten in zorg met een ZZP GGZ-C indicatie per 1 januari 2016, en de in de bijlage genoemde kostprijzen. De feitelijke bezetting door cliënten op basis van de instroom van cliënten op grond van een CIMOT indicatie in 2016 en de door het CIMOT voor de indicatie vast-gestelde kostprijs. De vermindering van de feitelijke bezetting als gevolg van de uitstroom van cliënten en de voor de cliënten vastgestelde kostprijzen. Ten aanzien van de bezetting per 1 januari 2016 is een bijlage opgenomen met daarop de initialen van de cliënten die in zorg zijn bij Victorie en de jaarbedragen die daarvoor opgevoerd en geaccordeerd zijn.
Verweerder heeft over het tijdvak 1 januari 2017 - 31 december 2017 en het tijdvak 1 januari 2018 – 31 december 2018 een budgetsubsidie verleend voor de realisatie van de Uitvoerings-overeenkomst Beschermd Wonen met respectievelijk het kenmerk Z/16/076096 en Z/17/082747. De prestaties hebben betrekking op de voorziening beschermd wonen als bedoeld in de Wmo 2015 en de daarop gebaseerde regelgeving. De subsidie wordt verleend voor het bieden van beschermd wonen, gebaseerd op de feitelijke bezetting in 2017 en 2018 van de cliënten in zorg met een geldige beschermd wonen indicatie (beschikking vanuit CIMOT Almelo dan wel geldige GGZ-C indicatie vanuit het CIZ) en bijbehorende componenten en maximum tarieven.
De rechtbank stelt vast dat verweerder over de jaren 2016, 2017 en 2018 respectievelijk een bedrag van € 266.626,05, € 234.383,54 en € 169.251,91 aan subsidie heeft verleend. Deze subsidies zijn niet definitief vastgesteld.
4. Op 31 augustus 2018 heeft de Sociale Recherche Twente (SRT) een melding ontvangen van een bestuurder van FNV Zorg & Welzijn over (ernstige) misstanden bij eiseres en Victorie Beschermd Wonen B.V. Deze melding is aanleiding geweest voor het SRT-onderzoek dat is uitgevoerd door twee toezichthouders. Het onderzoek ziet – kort weergegeven – op de zorgverlening en bedrijfsvoering van zowel eiseres als Victorie Beschermd Wonen B.V., en haar middellijke bestuurders [naam 1] (NJB Group BV) en
[naam 4] (hierna [naam 4] (BOAB BV). Op 14 december 2018 is het onderzoek afgerond.
5. Naar aanleiding van de uitkomsten van het SRT-onderzoek heeft verweerder op 8 januari 2019 strafrechtelijk aangifte gedaan. Bij besluiten van 25 februari 2019 heeft verweerder de verleende subsidies over de jaren 2016, 2017 en 2018 ingetrokken en een bedrag van € 670.225,50 teruggevorderd.
6. De bezwaren van eiseres tegen de intrekking en terugvordering van de verleende budgetsubsidies zijn bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Dit betekent dat de intrekking en terugvordering van de subsidies in stand blijft. Verweerder ziet wel aanleiding om de motivering van de primaire besluiten te vervangen door de in het bestreden besluit opgenomen motivering. De uitkomsten van het SRT-onderzoek worden enkel betrokken voor zover in het bestreden besluit naar het SRT-rapport wordt verwezen. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ook het concept inspectierapport van 18 juni 2019 ten grondslag gelegd, alsmede het rapport van bevindingen van 31 juli 2019.
Wettelijk kader
7. Artikel 4:36 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
“1 Ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening kan een overeenkomst worden gesloten.
2 Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de subsidie zich daartegen verzet, kan in de overeenkomst worden bepaald dat de subsidieontvanger verplicht is de activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend.”
Artikel 4:45 van de Awb luidt:
“1 Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
2 Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording
af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor
de vaststelling van de subsidie van belang zijn.”
Artikel 4:48, eerste lid, onder a en b, van de Awb luidt:
“1 Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;”
Artikel 4:57, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen."
Beoordeling
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderzoek van de SRT heeft uitgewezen
dat eiseres in de jaren 2016, 2017 en 2018 de aan haar verstrekte subsidiegelden niet dan wel in onvoldoende mate aan de gestelde doelen heeft besteed. Op basis van het SRT-onderzoek is volgens verweerder onverkort komen vast te staan dat eiseres substantiële bedragen aan zorggelden, waaronder begrepen de subsidies die door verweerder aan haar zijn uitbetaald, heeft aangewend voor andere doelen dan waarvoor de subsidies waren verstrekt. Verder stelt verweerder dat is komen vast te staan dat eiseres in het verleden diverse aan de subsidie verbonden verplichtingen niet is nagekomen.
De feiten en omstandigheden, op grond waarvan verweerder bij het bestreden besluit is overgegaan tot de intrekking van de verleende subsidies en terugvordering van de onverschuldigd betaalde subsidiegelden, betreffen – verkort weergegeven – de volgende verwijten:
a. zorggelden zijn gebruikt voor casinobezoeken van [naam 1] ;
b. geen (kwalitatief goede) ondersteuning of zorg verleend door eiseres;
c. onvoldoende) deskundigheid en opleiding van de zorgverleners;
d. (zorg)gelden zijn gebruikt voor (dure) cadeaus;
e. niet-professionele gedragingen van [naam 1] ;
d. het op een onveilige manier bewaren van medicijnen;
e. zorgverleners niet geregistreerd in het BIG-register;
f. het overtreden van de Wet normering inkomens.
9. Eiseres meent dat de grondslag van de intrekking en terugvordering in strijd is met de Wmo 2015. Artikel 4:48, eerste lid, aanhef, onder a en b, van de Awb kan niet als grondslag dienen om individueel toegekende maatwerkvoorzieningen in te trekken. Evenmin kan artikel 4:57 van de Awb als grondslag dienen voor de terugvordering. Persoonsgebonden budgetten en financiële tegemoetkomingen zijn namelijk uitgezonderd van het subsidiebegrip van titel 4.2 van de Awb.
Uit artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat indien de cliënt dit wenst, het
college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Ingevolge het zesde lid is op een persoonsgebonden budget titel 4.2 van de Awb niet van toepassing.
9.1 Naar het oordeel van de rechtbank staat vast dat eiseres als zorgaanbieder subsidieaanvragen heeft ingediend op grond van de Wmo 2015 voor de financiering van
de maatwerkvoorziening beschermd wonen. Bij de verleningsbesluiten zijn voorts subsidies verleend voor het leveren van de maatwerkvoorziening “beschermd wonen” op grond van onder meer de Algemene subsidieverordening gemeente Almelo 2013. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van de toekenning van persoonsgebonden budgetten op grond van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015, maar is sprake van subsidieverlening in de zin van titel 4.2 van de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat Victorie Hulp en Dienstverlening B.V. (eiseres) en Victorie Beschermd Wonen B.V. wat hun financiën en activiteiten betreft, zo sterk met elkaar verbonden zijn dat juridisch gezien sprake is van vereenzelviging van deze vennootschappen. Er is sprake van twee afzonderlijke rechtspersonen met afgescheiden vermogens en verschillende eigenaren en bestuurders. Er is ook geen overlapping van de activiteiten. Op basis van het SRT kan niet gesteld worden dat eiseres de zorggelden onjuist heeft aangewend. Uit het onderzoek blijkt juist dat op de rekening van Victorie Beschermd Wonen B.V. erg weinig transacties werden waargenomen. Het is juist dat de subsidies die aan eiseres zijn verleend op een bankrekening van Victorie Beschermd Wonen B.V. zijn overgemaakt.
10.1. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat blijkens het SRT-onderzoek eiseres en Victorie Beschermd Wonen B.V. zo sterk met elkaar verweven en verbonden zijn (financieel, personeel en qua activiteiten) dat juridisch gezien sprake is van vereenzelviging van deze vennootschappen. In feite is sprake van één onderneming. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat geen sprake is van juridische vereenzelviging van rechtspersonen in de zin van de jurisprudentie van de Hoge Raad, zoals het arrest van de Hoge Raad van 13 oktober 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA7480. Verweerder betoogt dat de genoemde rechtspersonen feitelijk slechts één onderneming in stand houden en dat daardoor in de praktijk feitelijk niet of nauwelijks onderscheid is te maken tussen de activiteiten en gedragingen van de twee rechtspersonen.
10.2. De rechtbank stelt vast dat de subsidie voor 2016 op 30 september 2015 is toegekend aan Victorie Hulp- en Dienstverlening B.V. Uit het uittreksel van de Kamer van Koophandel blijkt dat haar activiteiten bestaan uit het bieden van hulp, begeleiding, zorg en andere diensten aan met name personen met psychische, sociale en/of financiële problemen. Directeur en enig aandeelhouder is [naam 1] .
Victorie Beschermd Wonen B.V. is vervolgens opgericht op 1 juni 2016. Haar activiteiten bestaan uit het bieden van verantwoorde hulp, begeleiding, zorg en andere diensten aan met name personen met psychische, sociale en/of financiële problemen. NJB group B.V. is voor 50% aandeelhouder en BOAB B.V. voor de overige 50%. [naam 1] is bestuurder van NJB Group en [naam 4] is bestuurder van BOAB.
10.3. De rechtbank stelt vast dat eiseres ervoor gekozen heeft om de uitvoering van de maatwerkvoorziening (deels) onder te brengen bij de rechtspersoon Victorie Beschermd Wonen B.V. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt echter dat ook de subsidieaanvragen voor 2017 en 2018 zijn gedaan door en op naam van eiseres. Er is geen verzoek gedaan door eiseres om wijziging van de tenaamstelling. Verweerder heeft geen wijzigingsbesluit genomen, op grond waarvan Victorie Beschermd Wonen B.V. de nieuwe subsidieontvanger is. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat eiseres de adressant is van de verleende subsidies over 2016, 2017 en 2018. Eiseres is derhalve als enige verantwoordelijk voor het uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten en dient hiervoor verantwoording af te leggen. De wijze waarop eiseres hieraan invulling heeft gegeven doet niet af aan deze verantwoorde-lijkheid. Dat op aanwijzing van eiseres de subsidiegelden zijn overgemaakt op de rekening van Victorie Beschermd Wonen B.V. maakt niet dat ook een wijziging van de tenaamstelling heeft plaatsgevonden. De beroepsgrond slaagt niet.
11. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte gesteld dat zorggelden zijn gebruikt voor casinobezoeken en volgt daaruit dat sprake is van een gebrekkige motivering. Eiseres erkent dat [naam 1] regelmatig het Holland Casino bezocht en ook hiervoor bedragen pinde van de zakelijke rekeningen. Verweerder heeft echter nagelaten om bij zijn beoordeling te betrekken of ook nabetalingen zijn verricht. Volgens eiseres is alles terugbetaald. Dit heeft [naam 4] ook bevestigd in zijn verklaring. Bovendien heeft haar handelen niet geleid tot een strafrechtelijke veroordeling. De overstap naar een ander accountantskantoor had hier ook niets mee te maken.
11.1. De rechtbank stelt vast dat eiseres erkent dat van haar rekening privé-onttrekkingen hebben plaatsgevonden door [naam 1] ten bedrage van € 561.000,-, over de periode van 1 januari 2016 - 3 september 2018 voor onder meer casinobezoeken. Dat daarnaast in 2016
€ 17.500,- is opgenomen van de rekening van Victorie Beschermd Wonen B.V. voor casinobezoeken en in 2017 een bedrag van € 41.000,- wordt evenmin betwist door eiseres.
In 2018 zijn geen directe onttrekkingen gedaan van die rekening in het casino. Daarnaast zouden betalingen hebben plaatsgevonden van de rekening van Victorie Beschermd Wonen B.V. naar de rekening van eiseres. Ook wordt niet betwist door eiseres dat in augustus 2018 overschrijvingen plaatsvonden van de bankrekening van eiseres naar de bankrekening van [naam 1] , waarna er grote bedragen werden uitgegeven in een casino in Las Vegas. Verweerder heeft voorts bij zijn beoordeling betrokken het rapport van bevindingen van 31 juli 2019 met een transactieoverzicht van de bankrekeningen van Victorie Beschermd Wonen B.V en eiseres. De rechtbank maakt hieruit op dat daarbij ook nabetalingen op de bankrekening van eiseres alsmede Victorie Beschermd Wonen B.V. door verweerder zijn meegenomen bij zijn onderzoek. Eiseres onderbouwt nu verder niet dat er overige nabetalingen zijn gedaan ten behoeve van haar bankrekening en al helemaal niet
dat er een volledige terugbetaling van de opgenomen bedragen door [naam 1] heeft plaatsgevonden. Dat blijkt ook niet uit de verklaring van [naam 4] , zoals eiseres heeft betoogd. [naam 4] had geen toegang tot de rekening van eiseres en kan dan ook niet op de hoogte zijn geweest van eventuele nabetalingen door [naam 1] . Naar het oordeel van de rechtbank staat dan ook vast dat er aan de bankrekening van eiseres gelden zijn onttrokken die in ieder geval niet besteed zijn aan de maatwerkvoorziening beschermd wonen, maar vergokt zijn tijdens de vele bezoeken aan het casino door [naam 1] .
11.2. Eiseres heeft zich ook op het standpunt gesteld dat het betreffende rapport van bevindingen van 31 juli 2019 niet eerder dan bij de beslissing op bezwaar bekend is gemaakt en verder reikt dan de periode waarover subsidie is verstrekt. Daarom had dit rapport niet bij de beoordeling mogen worden betrokken. In dat verband overweegt de rechtbank dat verweerder ten onrechte dit rapport niet eerder dan bij het bestreden besluit aan eiseres heeft doen toekomen. Verweerder had, nu zij dit rapport aan de intrekking van de subsidies ten grondslag heeft gelegd, eiseres gelegenheid moeten bieden om hierop te reageren. De rechtbank ziet echter aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb dit gebrek
in de besluitvorming te passeren. Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres niet in haar belangen geschaad. Het rapport is opgesteld naar aanleiding van de door eiseres gestelde nabetalingen en is gebaseerd op de bankafschriften vanaf 2016 die eiseres heeft ingediend bij de belastingdienst. Het betreft informatie waarover eiseres reeds beschikte. Daarnaast heeft eiseres in beroep haar bezwaren tegen dit rapport kunnen toelichten, zodat zij ook om die reden niet in haar belangen is geschaad.
12. Verweerder meent dat eiseres geen (kwalitatief goede) ondersteuning of zorg heeft verleend. Uit de uitvoeringsovereenkomst volgt dat de maatwerkvoorziening beschermd wonen veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht moet zijn. In de uitvoerings-overeenkomst bij de verleningsbesluiten is opgenomen dat hieronder het volgende wordt verstaan:
“De aanbieder beschermd wonen zorgt voor een goede kwaliteit van de op het individu toegesneden voorzieningen, verstrekt op grond van de Wmo 2015, door:
kwaliteit van zorg
- ervoor zorg te dragen dat de ondersteuning veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt uitgevoerd. Dat wil zeggen:
veilig: de relatie tussen cliënt en professional is voor de cliënt vertrouwd en stabiel, de privacy wordt in acht genomen en de professional onderneemt actie bij gesignaleerde onveiligheid in de situatie van de cliënt;
doeltreffend (effectief): de professional heeft de vereiste kennis, houding en vaardigheden om passende ondersteuning in te zetten bij de betreffende doelgroep, is aantoonbaar gericht op behalen van resultaten, werkt waar nodig samen met andere hulpverleners en onderhoudt contact met de sociale omgeving van de cliënt;
doelmatig (efficiënt) de intensiteit en hoeveelheid ondersteuning is afgestemd op de persoonlijke situatie van de ondersteuningsvrager. Daarnaast vindt er afstemming plaats met andere vormen van zorg om ondoelmatigheden te voorkomen;
het opstellen van een ondersteuningsplan per cliënt (bevat behoeften, doelen, afgesproken inzet, wijze van evalueren en evaluatiemomenten);
het periodiek evalueren en rapporteren van de voortgang per cliënt op basis van het ondersteuningsplan;
het meten van cliënttevredenheid.”
12.1. Uit het rapport toelichting 2017-2018 Beschermd Wonen is op te maken dat eiseres in het kader van beschermd wonen ondersteunende begeleiding biedt aan mensen die als gevolg van een verstandelijke beperking, psychische, sociale of financiële problemen de grip op hun leven kwijt zijn. Ook werkeloosheid, detentie, verslavingsproblematiek of huiselijk geweld kunnen maken dat een beroep op intensieve begeleiding noodzakelijk is. De cliënten onder beschermd wonen hebben perspectief om op termijn zelfstandig te wonen en maatschappelijk te participeren, al dan niet met ambulante ondersteuning. De cliënt volgt onderwijs of heeft een andere vorm van dagbesteding. Op de locatie [adres 1] wonen cliënten
die een eigen kamer huren. Zij krijgen groepsgerichte en ook individuele begeleiding op basis van de gekozen leerdoelen in het individuele begeleidingsplan en de zorg-overeenkomst. Zij ontvangen methodische begeleiding van hun individuele begeleider
en maken dagelijks gebruik van de inloop en groepsgerichte activiteiten.
Op de locatie [adres 2] wordt een vorm van beschermd wonen -overgang reclassering geboden. Ook daar worden kamers verhuurd. Beschermd wonen wordt ook aangeboden aan cliënten die zelfstandig wonen.
12.2. Eiseres meent dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat zij niet voldoende, kwalitatief goede ondersteuning of zorg heeft verleend. De behaalde certificaten en keurmerken bevestigen het streven naar het leveren van een adequate voorziening. Ook inspectiebezoeken van de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd (IGJ) hebben nooit tot een andere conclusie geleid. Volgens eiseres is het opmerkelijk dat verweerder de door eiseres verstrekte informatie over de invulling per cliënt van de maatwerkvoorziening, de kwartaalrapportages, de verplichte toelichting beschermd wonen, de herindicatiegesprekken en de individuele zorgplannen niet heeft betrokken, maar uit is gegaan van de verklaringen van enkele oud-cliënten. Deze verklaringen zijn bovendien niet juist of onbetrouwbaar volgens eiseres.
12.3. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder aan haar standpunt dat geen goede zorg werd verleend onder meer ten grondslag gelegd dat er een beperkte mate van zorg werd verleend. Verweerder heeft op basis van de verklaringen van meerdere cliënten alsmede oud-werknemers geconcludeerd dat de verleende zorg met name bestond uit het samenkomen in de woonkamer op het adres [adres 2] of [adres 1] zonder verdere goede (individuele) begeleiding of ondersteuning.
12.3.1. De rechtbank is van oordeel dat van belang is of er voldoende kwalitatieve zorg werd geboden in het licht van de verleende subsidies. Het gaat daarbij om de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden en verplichtingen om te waarborgen dat de gewenste kwaliteit aan zorg wordt verleend inzake de maatwerkvoorziening beschermd wonen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met betrekking tot de feitelijk geboden zorg, zich met name gebaseerd op het SRT-rapport. In het SRT-rapport zijn verklaringen opgenomen van cliënten met en zonder een beschermd wonen indicatie. In het SRT-rapport worden verschillende en soms met elkaar tegenstrijdige verklaringen afgelegd door de cliënten. De rechtbank is van oordeel dat hiermee niet duidelijk is geworden welke mate van feitelijke zorg is verleend door eiseres. Door eiseres is echter evenmin verantwoording afgelegd van de door haar daadwerkelijk geboden zorg. Eiseres heeft geen overzicht overgelegd van de cliënten waarvoor subsidie is verleend over 2016, 2017 en 2018 en heeft op geen enkele manier onderbouwd welke zorg aan deze cliënten is verleend en op welke wijze. Hierdoor is het beeld ontstaan dat er geen afdoende zorg is geboden onder meer in de vorm van individuele begeleiding. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres in dat verband niet stellen dat het aan verweerder is om te bewijzen dat er geen afdoende zorg is verleend. Op grond van artikel 4:45 van de Awb is het aan eiseres om dit inzicht te bieden. Eiseres is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de gesubsidieerde activiteiten en dient hierover verantwoording af te leggen. Dat door eiseres de door haar geclaimde zorg is verstrekt, heeft eiseres niet nader onderbouwd. De keurmerken, IGJ-inspectiebezoeken en certificaten geven naar het oordeel van de rechtbank geen inzicht in de feitelijke uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten.
12.3.2 Verweerder heeft daarnaast gesteld dat niet is voldaan aan de kwaliteitseis dat beroepskrachten tijdens hun werkzaamheden in het kader van het leveren van voorzieningen, handelen in overeenstemming met de professionele standaard. Evenmin is gewaarborgd dat zorg en ondersteuning 24 uur per dag en 7 dagen in de week bereikbaar is.
De rechtbank stelt vast dat een administratie van de inzet van beroepskrachten in 2016, 2017 en 2018 voor beschermd wonen van eiseres ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank is onbetwist dat niet al het personeel dat wordt ingezet door eiseres ook inderdaad een zorg gerelateerde opleiding heeft. Uit de door eiseres ingebrachte werkroosters is naar het oordeel van de rechtbank voorts voldoende aannemelijk geworden dat ook werknemers die geen zorg gerelateerde opleiding hebben, werden ingezet op zorgtaken. Dit betreft onder meer de inzet van [naam 1] . Dit betekent dat geen 24 uur per dag 7 dagen per week zorg en begeleiding bereikbaar was. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de Uitvoeringsovereenkomsten in het kader van de subsidieverlening 2017 en 2018 dat 24 uur per dag 7 dagen in de week zorg en begeleiding bereikbaar moet zijn. In artikel 7.2.3 van de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Almelo zijn voorts de eisen die gelden voor de beroepskracht opgenomen. De beroepskracht moet adequaat zijn opgeleid. Ook deze beleidsregels zijn ingevolge de verleningsbesluiten van toepassing op alle tijdvakken. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval niet aangetoond dat enkel zorg werd verleend door gekwalificeerd personeel in het kader van beschermd wonen en dat deze altijd bereikbaar was. Naar het oordeel van de rechtbank volgt dit evenmin uit de verwijzing naar het keurmerk Beschermd Wonen en de HKZ-certificering.
12.3.3. Een andere reden waarom volgens verweerder geen kwalitatief goede zorg werd verleend is dat [naam 1] cliënten meenam op casinobezoek. Dit blijkt volgens verweerder uit verklaringen van (oud-)cliënten en medewerkers over de periode 2016 – september 2018, opgenomen in het SRT-rapport. Naar het oordeel van de rechtbank is uit het SRT-onderzoek voldoende gebleken dat er vele casinobezoeken hebben plaatsgevonden, circa 1100, door [naam 1] , waarvan meerdere malen in gezelschap van cliënten en/of collega’s. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres hiermee geen blijk gegeven van een professionele houding en relatie met cliënten, waardoor de kwaliteit van de zorg in het geding is gekomen. Met name vanwege het feit dat de cliënten een kwetsbare groep vormen en sommigen verstandelijk beperkt en/of verslavingsgevoelig zijn. Dat wellicht niet alle cliënten die meegingen ook een indicatie beschermd wonen hadden, doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het feit dat ook naar de andere cliënten werd uitgestraald dat het bezoeken van casino’s en het vergokken van grote geldbedragen normaal werd bevonden door eiseres.
13. Verweerder heeft geconstateerd dat er geen BIG-registraties zijn van de door eiseres ingezette beroepskrachten. Volgens verweerder wordt hiermee niet voldaan aan de eisen zoals opgenomen in de Uitvoeringsovereenkomsten voor 2017 en 2018. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat deze eis nadrukkelijk is gesteld omdat bij de maatwerkvoorziening beschermd wonen ook sprake is van een verpleegcomponent.
13.1. Eiseres heeft erkend dat met betrekking tot de maatwerkvoorziening beschermd
wonen geen beroepskrachten zijn ingezet die BIG-geregistreerd waren. Volgens eiseres is het ook helemaal niet mogelijk dat de medewerkers die gekwalificeerd zijn voor het begeleiden van beschermd wonen een BIG-registratie krijgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres echter met deze eis ingestemd bij de ondertekening van de Uitvoerings-
overeenkomsten voor 2017 en 2018. Een BIG-registratie voor verpleegkundigen behoort
tot de mogelijkheden op grond van artikel 3 Wet BIG. De eis van inschrijving in het register heeft ook als doel om te waarborgen dat er gekwalificeerd zorgpersoneel wordt ingezet.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet voldaan aan deze subsidieverplichting voor 2017 en 2018.
14. Ten aanzien van het beheer en de uitgifte van medicijnen heeft verweerder gesteld
dat deze niet op een voor cliënten veilige wijze is gebeurd. De medicijnen werden volgens verweerder in een open kast bewaard. Eiseres ontkent echter dat er sprake is van uitgifte
van medicijnen. Wel wordt erkend dat medicijnen in een kast werden gelegd als de apotheker medicijnen voor cliënten had gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de bij het SRT-rapport behorende foto’s dat medicijnen in een open kast werden bewaard. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat medicijnen toegankelijk waren voor alle cliënten.
De rechtbank is van oordeel dat hiermee geen veilige omgeving is gewaarborgd voor de cliënten, met name nu ook verslavingsgevoelige cliënten hier toegang toe hebben.
15. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een instelling betreft waarop het bezoldigingsmaximum van de Wet normering topinkomens van toepassing is en het voldoen hieraan ook onderdeel is van de verleningsbeschikkingen. In 2018 heeft eiseres dit maximum niet overschreden. Verweerder meent dat dit wel het geval is voor de jaren 2016 en 2017. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de overgelegde accountantsverklaring van eiseres dat het inkomen van [naam 1] het bezoldigingsmaximum overschreed in 2016 en 2017. Het is de rechtbank niet gebleken dat correcties op het loon hebben plaatsgevonden. Een eventuele terugbetalingsafspraak maakt niet dat er geen overschrijding heeft plaatsgevonden.
16. Eiseres stelt zich tevens op het standpunt dat verweerder niet af zou mogen gaan op het SRT-rapport. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op onderdelen naar het SRT-rapport verwezen en vervolgens een eigen beoordeling gemaakt in het kader van de verleende subsidies. Dat verweerder geen gebruik heeft kunnen maken van onderdelen van het SRT-rapport, omdat dit rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen, is de rechtbank niet gebleken.
17. Verweerder heeft aan de intrekking eveneens ten grondslag gelegd dat [naam 1] zich onprofessioneel gedroeg door onder andere (dure) cadeaus te kopen voor cliënten. Daarbij zou zij de beschikking hebben gehad over de DigiD-codes van cliënten. Volgens verweerder getuigt dit niet van een professionele houding en eerbiediging van de rechten van de cliënten. Door eiseres is dit nadrukkelijk betwist en zij heeft aangevoerd dat de ontvangst van dure cadeaus door cliënten is betwist of niet is komen vast te staan. Hetzelfde geldt voor het gebruik van DigiD-codes. Er zijn geen DigiD-codes aangetroffen door het SRT en voor zover zij gebruik maakte van de DigiD-codes van cliënten was dat met nadrukkelijke toestemming.
17.1. Naar het oordeel van de rechtbank is de stelling dat [naam 1] dure cadeaus voor cliënten kocht niet voldoende onderbouwd door verweerder. De verklaringen over wie welke cadeaus zou hebben ontvangen, zijn naar het oordeel van de rechtbank met name gebaseerd op vermoedens en horen zeggen. Ook de stelling van verweerder dat eiseres DigiD-codes van cliënten bewaarde en gebruikte is onvoldoende komen vast te staan.
18. De rechtbank is van oordeel dat echter ook zonder de aan [naam 1] toegeschreven onprofessionele gedragingen, zoals genoemd in rechtsoverweging 17.1, op basis van het onderzoek van verweerder voldoende is komen vast te staan, dat eiseres in het verleden diverse aan de subsidie verbonden verplichtingen niet is nagekomen. Ook is gebleken dat eiseres de haar toegekende subsidiegelden niet aan de maatwerkvoorziening beschermd wonen heeft besteed. Daarbij neemt de rechtbank in overweging dat eiseres geen enkele inzage heeft gegeven in de besteding van de subsidiegelden en op geen enkele manier heeft aangetoond op welke wijze de zorg is verleend. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit ook dat door de werkwijze van eiseres niet is vast te stellen in hoeverre er adequate zorg is verleend waarvoor wel subsidie zou kunnen worden toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarom terecht en op goede gronden de verleende subsidies voor de maatwerkvoorziening beschermd wonen mogen intrekken.
Terugvordering
19. Eiseres kan zich niet vinden in de gehele terugvordering van subsidie over de jaren 2016, 2017 en 2018. Eiseres heeft hiertegen dezelfde gronden aangevoerd als tegen de intrekking van de subsidie.
19.1. Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen. De in dit artikel aan het bestuursorgaan gegeven bevoegdheid tot terugvordering is discretionair van aard, hetgeen betekent dat bij de terugvordering een belangenafweging dient plaats te vinden tussen het belang dat het bestuursorgaan heeft bij terugvordering en de gevolgen die de terugvordering heeft voor de subsidieontvanger. Verweerder heeft in dit verband erkend dat deze gehele intrekking en terugvordering van subsidies grote financiële gevolgen heeft of kan hebben voor eiseres. Gelet echter op het gebrek aan normbesef bij eiseres dat zorggelden niet voor andere doelen mogen worden gebruikt, dat subsidieverplichtingen niet zijn nagekomen, geen adequate zorg is verleend en niet vastgesteld kan worden in hoeverre er wel zorg is verleend, heeft verweerder besloten tot een volledige terugvordering. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit in redelijkheid kunnen beslissen nu mede door de werkwijze van eiseres niet vastgesteld kan worden in hoeverre de subsidiegelden zijn gebruikt voor de daarvoor aangewezen doelstelling. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering.
20. Het beroep is ongegrond. Omdat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van
de Awb, de beslissing op bezwaar in stand zal laten, bestaat er aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
21. Ook dient verweerder het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep:
- ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.100,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. R.J. van Lochem en
mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van mr. H.E. Melissen, griffier. De beslissing is gedaan op
Als gevolg van maatregelen rondom het Corona virus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.