ECLI:NL:RBROT:2015:2450

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 3

zaaknummer: ROT 14/2792

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2014 in de zaak tussen

[eiser], eiser,

gemachtigde: [gemachtigde],

en

[verweerder], verweerder,

gemachtigde: [gemachtigde].

Procesverloop

Op 8 april 2013 is eiser in verband met de door hem geambieerde (en al gedeeltelijk uitgevoerde) vertrouwensfunctie van Projectleider Nuclear Security Summit (NSS) door het Korps landelijke politiediensten (KLPD), Landelijke Eenheid, aangemeld bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) voor een veiligheidsonderzoek.

Bij brief van 15 augustus 2013 is eiser in kennis gesteld van het voornemen om de afgifte van de aangevraagde verklaring van geen bezwaar (vgb) te weigeren op basis van persoonlijke gedragingen en omstandigheden.

Bij besluit van 10 oktober 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder op basis van de uitkomst van voornoemd veiligheidsonderzoek geweigerd aan eiser een vgb af te geven.

Bij besluit van 13 maart 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 26 februari 2014 van de Bezwarencommissie Veiligheidsonderzoeken.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Ten aanzien van enkele op de zaak betrekking hebbende stukken heeft verweerder bij brief van 10 december 2014 onder verwijzing naar artikel 87 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 een beroep gedaan op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en meegedeeld dat alleen de rechtbank van deze stukken kennis mag nemen.

Op 16 december 2014 heeft de rechter-commissaris als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb beslist dat beperking van de kennisneming van (onderdelen van) de stukken gerechtvaardigd is.

Bij faxbericht van 16 december 2014 heeft eiser aan de rechtbank toestemming gegeven om mede op de grondslag van voornoemde stukken uitspraak te doen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij verweerder zijn weigering om aan eiser een vgb te verstrekken heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden. Daarbij dient de rechtbank in dit geval de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren aan eiser een vgb af te geven op de grond dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat hij onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal volbrengen.

2.1. Op grond van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) wordt in deze wet onder een vertrouwensfunctie verstaan: een functie die krachtens artikel 3, eerste lid, als zodanig is aangewezen. Op grond van het bepaalde onder b wordt onder een verklaring verstaan: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wvo, wijst de minister die verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waartoe een vertrouwensfunctie, gezien de aard daarvan, behoort, functies die de mogelijkheid bieden de nationale veiligheid te schaden aan als vertrouwensfuncties.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wvo meldt de werkgever een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de AIVD. Op grond van het derde lid van dit artikel belast de werkgever een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie nadat verweerder ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.

Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvo meldt de werkgever een persoon die belast is met de vervulling van een functie die nadien als vertrouwensfunctie is aangewezen, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na de dagtekening van het aanwijzingsbesluit aan bij het hoofd van de AIVD. Op grond van het tweede lid geschiedt de in het eerste lid bedoelde aanmelding slechts met schriftelijke instemming van de betrokkene. De werkgever licht de betrokkene in over de betekenis en de rechtsgevolgen van deze aanmelding.

Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wvo wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld. Op grond van het tweede lid, van dit artikel - voor zover hier van belang - omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:

a. (...)

b. (...)

c. (...)

d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.

Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wvo kan een verklaring slechts worden geweigerd indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.

2.2. Op de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor een vertrouwensfunctie is tevens de ‘Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheids-onderzoeken’ (Staatscourant 2012, nummer 809) (Beleidsregel) van toepassing. In artikel 2, eerste lid, van deze beleidsregel staat vermeld dat bij een A-veiligheidsonderzoek in beginsel gegevens over een periode van tien jaar direct voorafgaande aan de aanmelding worden beoordeeld.

2.3. Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

3. De rechtbank oordeelt als volgt.

3.1. Allereerst stelt de rechtbank vast dat eiser een (proces)belang heeft bij het onderhavige beroep. Bij goed functioneren zou hij immers in aanmerking kunnen komen voor andere vertrouwensfuncties binnen de politieorganisatie. Nu ook voor die functies een veiligheidsonderzoek dan wel een reeds verleende vgb nodig is, heeft eiser een belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het door verweerder uitgevoerde veiligheidsonderzoek en de daarop gebaseerde weigering om eiser een vgb te verstrekken.

3.2. De rechtbank stelt voorts aan de hand van het verhandelde ter zitting vast dat tussen partijen niet (meer) in geschil is dat de functie van Projectleider NSS op zich een zogeheten zware vertrouwensfunctie betreft. Eiser was in die functie immers eindverantwoordelijke voor de veiligheid bij de NSS in Nederland in maart 2014. De NSS is een internationale top met als doel nucleair terrorisme wereldwijd te voorkomen. Hierdoor had eiser onder meer inzage in alle mogelijke vertrouwelijke en geheime informatie met betrekking tot buitenlandse staatshoofden en delegaties. Dat dit een zware vertrouwensfunctie betreft is evident.

3.3.1. Uit artikel 4 van de Wvo volgt verder dat indien sprake is van een vertrouwensfunctie een vgb dient te worden afgegeven voordat iemand met die functie wordt belast en uit artikel 7 van de Wvo volgt dat alvorens een vgb wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon, door de AIVD een veiligheidsonderzoek wordt ingesteld. De rechtbank stelt vast dat verweerder zich bij de weigering heeft gebaseerd op de conclusies van het veiligheidsonderzoek dat is verricht door de AIVD. Eiser stelt zich onder verwijzing naar artikel 3 van de Wvo op het standpunt dat een onjuiste functiecode de grondslag vormde voor het uitgevoerde veiligheidsonderzoek, dat voor zijn functie geen functiecode bestond en zijn functie niet formeel was aangewezen als vertrouwensfunctie, zodat er geen grondslag was voor het veiligheidsonderzoek en dit onderzoek onrechtmatig is.

3.3.2. Ter zitting heeft verweerder erkend dat er aan de functie van Projectleider NSS ten tijde van belang nog geen functiecode was gekoppeld. Dit had onder meer te maken met de overgang naar de nieuwe politieorganisatie. De lijsten van functiecodes waren nog niet op orde en daarom is aansluiting gezocht bij een volgens verweerder soortgelijke functie (directeur operationele ondersteuning).

3.3.3. Gelet hierop betoogt eiser terecht dat de functie van Projectleider NSS niet formeel was aangewezen als vertrouwensfunctie, zodat de gehele procedure niet conform de Wvo is uitgevoerd en er dus een formeel gebrek kleeft aan het uitgevoerde veiligheidsonderzoek en de daarop gebaseerde weigering een vgb te verstrekken.

3.3.4. Nu partijen het er evenwel over eens zijn en ook voor de rechtbank vaststaat dat de betreffende functie materieel moet worden aangemerkt als een zware vertrouwensfunctie en eiser gelet daarop terecht aan een veiligheidsonderzoek is onderworpen, ziet de rechtbank aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren nu eiser daardoor niet is benadeeld. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het feit dat de functie nog niet was aangewezen als vertrouwensfunctie het gevolg was van een organisatie-verandering binnen de politie en het nieuwe aanwijzingsbesluit niet kon worden afgewacht in verband met de naderende NSS.

3.4. Anders dan eiser leest de rechtbank niet in artikel 3 van de Wvo dat een functie vooraf als vertrouwensfunctie moet worden aangewezen en dat dit niet achteraf kan plaatsvinden. Voor zover eiser nog betwist dat in zijn geval een A-onderzoek geboden was, heeft hij deze stelling allereerst niet onderbouwd. Bovendien staat in het veiligheidsrapport onder punt 6 vermeld dat eiser wist dat er aan A-onderzoek moest plaatsvinden en dat hij dit ook niet meer dan logisch vond.

3.5. Uit artikel 5 van de Wvo volgt dat de werkgever een persoon die belast is met de vervulling van een functie die nadien als vertrouwensfunctie is aangewezen, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na de dagtekening van het aanwijzingsbesluit aanmeldt bij het hoofd van de AIVD. Daargelaten dat de functie van eiser ten tijde van belang helemaal niet was aangewezen, volgt de rechtbank eiser in zijn betoog dat zijn werkgever, het KLPD, hem ten onrechte niet binnen deze termijn heeft aangemeld voor een veiligheidsonderzoek. Eiser is namelijk pas aangemeld toen hij al geruime tijd, zonder een verstrekte vgb, werkzaam was in de functie van Projectleider NSS. Desondanks is de rechtbank met verweerder van oordeel dat beide omstandigheden tot de verantwoordelijkheid van het KLPD behoren en niet tot de verantwoordelijkheid van verweerder of de AIVD. De AIVD heeft slechts de bevoegdheid het aangevraagde veiligheidsonderzoek uit te voeren en verweerder heeft de bevoegdheid om aan de hand van de resultaten van het veiligheidsonderzoek een vgb te verstrekken, te weigeren of in te trekken. De omstandigheid dat voor eiser niet tijdig een vgb is aangevraagd is dan ook toe te rekenen aan het KLPD en betreft een zaak tussen eiser en het KLPD en staat in deze procedure niet ter discussie. De hiertegen gerichte beroepsgrond faalt derhalve.

3.6. Eisers betoog dat hij geen toestemming heeft gegeven voor het veiligheidsonderzoek en dat hij niet is ingelicht over de eventuele gevolgen, faalt. Verweerder stelt terecht dat eiser met de ondertekening van het formulier Opgave persoonsgegevens (Opg) Veiligheidsonderzoek A op 18 januari 2013 uitdrukkelijk zijn toestemming heeft gegeven voor dat onderzoek en ook heeft verklaard door of namens de werkgever over de betekenis en rechtsgevolgen van de aanmelding te zijn ingelicht. De omstandigheden dat de juiste functiecode op dat moment nog niet duidelijk was en de functie niet was aangewezen als vertrouwensfunctie doen daar niet aan af, nu op zichzelf niet (meer) ter discussie staat dat het om een vertrouwensfunctie gaat. Zoals reeds overwogen onder 3.4. leest de rechtbank niet in artikel 3 van de Wvo dat een functie vooraf als vertrouwensfunctie moet worden aangewezen en dit niet achteraf kan plaatsvinden

3.7. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen in de zin van artikel 8, tweede lid, van de Wvo aanwezig zijn, hanteert verweerder de Leidraad persoonlijke gedragingen en omstandigheden (Leidraad). In de Leidraad wordt een aantal indicatoren genoemd dat een rol kan spelen in een veiligheidsonderzoek.

3.8. De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn beoordelingsvrijheid heeft die door de rechtbank terughoudend moet worden getoetst.

3.9.1. Uit het veiligheidsonderzoek dat is verricht door de AIVD, is, samengevat, naar voren gekomen dat eiser in 2009 in dienst is getreden bij Europol in de functie van Deputy Director Operations en dat na het ontdekken van mogelijke malversaties in een sollicitatieprocedure er een vooronderzoek is opgestart door OLAF, het Europees bureau voor fraudebestrijding. Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek heeft eiser ontslag genomen bij Europol. Deze mogelijke malversaties hielden in dat eiser een e-mail, afkomstig van [naam], vanaf zijn privé-account naar zijn bevriende oud-collega [naam]) heeft gezonden. Voorts is uit het onderzoek naar voren gekomen dat de inhoud van deze e-mail bestond uit de opgaven en antwoorden van een schriftelijke test die onderdeel uitmaakte van de sollicitatieprocedure waaraan [naam] deelnam, en dat eiser op de hoogte was van de inhoud van de e-mail en deze op eigen initiatief heeft doorgestuurd, waardoor [naam] bevoordeeld werd in de sollicitatie-procedure. Daarnaast is uit het veiligheidsonderzoek naar voren gekomen dat eiser tijdens dit onderzoek niet volledig open en eerlijk is geweest over voornoemde gebeurtenissen. Eiser heeft in de gesprekken met de AIVD een beeld geschetst dat voor hem gunstig uitpakte en op grond waarvan hem hooguit naïviteit kan worden verweten.

3.9.2. Naast hetgeen onder 3.3 tot en met 3.6 is overwogen, is de rechtbank ook overigens niet gebleken dat het veiligheidsonderzoek op zichzelf onzorgvuldig tot stand is gekomen. In de Beleidsregel is neergelegd dat bij een A-onderzoek onderzoek wordt gedaan naar de betrokken persoon over een periode van tien jaar voorafgaand aan het moment van de aanvraag van het veiligheidsonderzoek. Gelet hierop heeft de AIVD het hierboven beschreven incident bij Europol niet ten onrechte bij het veiligheidsonderzoek betrokken.

3.9.3. Gelet op de zich in het dossier bevindende stukken - waaronder begrepen de stukken waarvan de rechtbank met toestemming van eiser kennis heeft genomen - is de rechtbank van oordeel dat verweerder van bovengenoemde gegevens heeft kunnen uitgaan. Hetgeen eiser hier tegenin heeft gebracht leidt niet tot een ander oordeel. Anders dan eiser is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder gelet op voornoemde feiten en omstandigheden, in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat sprake is van niet-integer handelen en leugenachtig gedrag van eiser en dat dit zich niet verhoudt met de vervulling van een vertrouwensfunctie als in deze procedure aan de orde. Eisers betoog dat de achterliggende omstandigheden omtrent het door hem doorsturen van de e-mail ten onrechte niet in de beoordeling zijn meegenomen, vormt geen grond voor een ander oordeel reeds omdat het de geconstateerde gedragingen niet wegneemt en deze gedragingen op zich, daargelaten wat de reden ervoor was, eiser kwetsbaar maakten in de uitoefening van een zware vertrouwensfunctie.

3.10.1. Voor zover eiser meent dat er sprake is van opgewekt vertrouwen nu hij ondanks genoemd incident bij Europol wel terug kon komen bij de KLPD en er concrete afspraken met hem zijn gemaakt, welke zijn opgenomen in de brief van [naam](destijds [functie]) van 26 april 2011, volgt de rechtbank hem daarin niet. Er worden hoge eisen gesteld aan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zo volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bijvoorbeeld de uitspraak van 8 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF7228, en de uitspraak van 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008: BG5360, dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als maatstaf geldt dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

3.10.2. Voor zover er in het onderhavige geval in genoemde brief van 26 april 2011 al sprake is van ondubbelzinnige toezeggingen, zijn deze niet gedaan door verweerder of de AIVD, maar door eisers werkgever. Reeds hierom faalt het beroep op het vertrouwensbeginsel. Ten overvloede geldt dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat dit het belang van nationale veiligheid aan de kant zet.

3.11. De beroepsgrond dat de door eiser aangevoerde bijzondere omstandigheden voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om alsnog een vgb te verlenen, faalt. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder blijkens de inhoud van het bestreden besluit, het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, de door eiser gestelde bijzondere omstandigheden meegewogen, zodat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het te beschermen belang van de nationale veiligheid zwaarder weegt dan het belang van verzoeker bij afgifte van de vgb. De omstandigheden dat eiser de functie van projectleider NSS op verzoek van zijn werkgever heeft aangenomen en tot het moment van terugtreden naar tevredenheid heeft uitgevoerd, dat met hem bijzondere afspraken zijn gemaakt over zijn terugkeer bij de KLPD, dat hij nu naar tevredenheid een tijdelijke functie op detacheringsbasis vervult bij de KLM en dat hij heel veel negatieve media-aandacht heeft gehad, maken dit niet anders.

4. Verweerder heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat eiser onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen en daarom de vgb mogen weigeren.

5. Het beroep is gelet op het voorgaande ongegrond.

6. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Frankruijter, voorzitter en mrs. A. Pahladsingh en A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. N. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.