ECLI:NL:RBROT:2023:12791
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/2514
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2023 in de zaak tussen
[naam eiser] , uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. M.J.G. Schroeder),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college),
(gemachtigde: mr. J.F. Jim).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een uitkering op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de terugvordering van het voorschot.
1.1. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 1 november 2022 afgewezen.
1.2. Met een afzonderlijk besluit van dezelfde datum heeft het college het verleende voorschot van € 991,64 teruggevorderd van eiser.
1.3. Met het bestreden besluit van 27 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag en de terugvordering gebleven.
1.4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5. Eiser heeft een nader stuk ingediend.
1.6. De rechtbank heeft het beroep op 2 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door E. Reinink, tolk, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
1.7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten met de mededeling dat zij zich zal beraden over eisers verzoek om de zaak naar de meervoudige kamer te verwijzen waarbij ingeval van een verwijzing het onderzoek zal worden heropend. Na beraad heeft de rechtbank het verzoek afgewezen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser heeft in verband met de beëindiging van zijn uitkering op grond van de Werkloosheidswet op 13 september 2022 een uitkering op grond van de Participatiewet (Pw) aangevraagd bij het college. In afwachting van de uitkomst van die aanvraag heeft het college een voorschot van € 991,64 aan eiser toegekend. Tijdens de aanvraagprocedure is de aanvraag om een Pw-uitkering omgezet naar een aanvraag om een IOAW-uitkering.
2.1. Uit de rapportage aanvraag IOAW-uitkering gedateerd op 25 oktober 2022 volgt dat is geconstateerd in de basisregistratiepersonen dat eiser geen verblijfstitel (meer) heeft (code 98). Op 26 oktober 2022 is telefonisch contact opgenomen met een medewerker van de Immigratie en naturalisatiedienst (IND). De rapporteur heeft nagevraagd of de verblijfscode nog actueel is en of er een procedure openstaat. De medewerker heeft verklaard dat recentelijk geen verblijfsvergunning is aangevraagd en dat er daarom ook geen procedure openstaat.
2.2. De aanvraag is met het besluit van 1 november 2022 door het college afgewezen, omdat eiser geen verblijfstitel heeft die recht geeft op een IOAW-uitkering.
2.3. Met het afzonderlijke besluit van 1 november 2022 heeft het college het verleende voorschot van € 991,64 teruggevorderd van eiser.
2.4. Eiser heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt.
2.5. Op 21 februari 2023 heeft het college bij de IND nagevraagd of eiser aan het recht van de Unie een verblijfsrecht in Nederland kan ontlenen. Hierop heeft de IND in e-mails van 21 februari 2023 geantwoord:
“Als betrokkene niet de Letse nationaliteit heeft is hij geen burger van de Unie, maar een derdelander. Hij dient dan te beschikken over een verblijfsvergunning. Niet is gebleken dat betrokkene ooit een aanvraag om een verblijfsvergunning heeft gedaan. Hij heeft dus geen verblijfsrecht.
Alleen personen met de nationaliteit van een lidstaat zijn burger van de Unie. Daarmee hebben ze overigens nog geen verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan, als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, Vw.”
2.6. Met het bestreden besluit heeft het college de afwijzing van de aanvraag om een IOAW-uitkering en de terugvordering van het voorschot gehandhaafd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat eiser geen recht heeft op een uitkering op grond van artikel 6, eerste lid, van de IOAW, omdat hij geen Unieburger is en dus geen verblijfsrecht kan ontlenen aan het Unierecht op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Evenmin heeft eiser recht op een uitkering op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder b, van de IAOW, omdat niet gebleken is dat hij in het verleden rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 8, aanhef en onder g en h, van de Vw 2000. Ook kan eiser zich niet beroepen op het Verdrag over de status van staatlozen, New York, 28-09-1954 (hierna: Verdrag 1954), omdat eiser op grond van de uitspraak van het Grondwettelijk Hof van de Republiek Letland van 7 maart 2005 (zaaknummer 2004-15-0106) een permanent verblijfsrecht heeft in Letland en niet als staatloze wordt aangemerkt. Eiser heeft dan ook geen recht op een uitkering op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van de IOAW. Er kan geen belangenafweging plaatsvinden, nu de bepalingen in de IOAW dwingend zijn geformuleerd. Verder is niet van dringende redenen gebleken om van terugvordering van het voorschot af te zien.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag om een IOAW-uitkering en de terugvordering van het voorschot. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft het college terecht geconcludeerd dat eiser geen burger van de Unie is en niet staatloos is?
5. Primair voert eiser aan dat hij wel een EU-burger is. Het college heeft ten onrechte het Letse recht gevolgd, terwijl het Europees Verdrag inzake nationaliteit grenzen stelt aan de nationale wetgeving over nationaliteit binnen de EU. Het college had de status van eiser zelf dienen te beoordelen met toepassing van het Nederlandse en het Europese recht. Het college kon niet volstaan met een verwijzing naar de nationale discriminerende stellingen van Letland. Eiser beroep zich hierbij op EU-immigratierichtlijnen, bijv. de Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, de artikelen 10 en 18 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en de artikelen 3, 4 en 5 van het Europees Verdrag inzake nationaliteit.
Subsidiair voert eiser aan dat hij staatloos is. Ook hier betoogt eiser dat het college zijn status diende te beoordelen naar Nederlands, althans Europees, recht, omdat naar Lets recht sprake is van discriminatie van etnische russen. Niet-staatsburgers zijn als staatloos aangemerkt door de Parlementaire Vergadering van de OVSE en door Amnesty International. Eiser beroept zich op het Verdrag 1954. Daarbij stelt hij dat de houder van een zogenoemd nepilsoni-paspoort staatloos is gelet op de limitatieve afbakening van de kring van betrokkene.
5.1. De rechtbank stelt vast dat eiser in het bezit is van een Lets paspoort voor zogeheten niet-burgers. Deze Letse niet-burgers hebben een bijzondere status, die het gevolg is van het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. In de uitspraak van het Grondwettelijk Hof van de Republiek Letland van 7 maart 2005 (zaaknummer 2004-15-0106) staat over hen het volgende:
“15. After passing of the Non-Citizen Law appeared a new, up to that time unknown category of persons – Latvian non-citizens. Latvian non-citizens cannot be compared with any other status of a physical entity, which has been determined in international legal acts, as the rate of rights, established for non-citizens, does not comply with any other status. Latvian non-citizens can be regarded neither as the citizens, nor the aliens and stateless persons but as persons with “a specific legal status”.
Latvia has clearly indicated that non-citizens shall not be regarded as stateless persons, as Article 3 (the Second Paragraph) of the Law on Stateless Persons determines that persons, who are subjects of the Law “On the Status of Former USSR Citizens, Who are not Citizens of Latvia or any Other State”, cannot be regarded as stateless persons. Latvian representatives at the international institutions have also consequently defended the stand that the status of a non-citizen cannot be equaled with the status of a stateless person.
Non-citizens shall not be regarded as stateless persons, because – in accordance with Section 1 of the Immigration Law – alien is a person, who is not a Latvian citizen or a non-citizen of Latvia.
[…]”
5.2. Uit vaste rechtspraak volgt dat het primair de verantwoordelijkheid is van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (die in deze gevallen wordt vertegenwoordigd door de IND) om te beoordelen of een vreemdeling rechtmatig in Nederland verblijft. Het beginsel van Unietrouw brengt mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Bij de beoordeling van het recht op bijstand van eiser, ligt het dan ook op de weg van het college om in overleg met de IND te onderzoeken of eiser aan Unierecht een verblijfsrecht in Nederland kan ontlenen. Als dat zo is verblijft eiser op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 rechtmatig in Nederland en moet hij voor de toepassing van de IOAW met een Nederlander gelijk worden gesteld. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:141.
5.3. Het college heeft op 26 oktober 2022 en 21 februari 2023 navraag gedaan bij de IND. Uit de door de IND verstrekte informatie volgt dat eiser geen Unieburger is, omdat hij niet beschikt over de Letse nationaliteit. Hieruit moet worden geconcludeerd dat eiser geen verblijfsrecht ontleent aan het Unierecht zoals bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000, zodat er op grond van artikel 6, eerste lid, van de IOAW geen recht op bijstand bestaat. Evenmin kan hij een beroep doen op artikel 6, derde lid, aanhef en onder b, van de IOAW in combinatie met artikel 8, aanhef en onder g en h, van de Vw 2000, nu ook niet is gebleken dat hij in het verleden rechtmatig verblijf heeft gehad.
5.4. Dat eiser recht heeft op bijstand op grond van het Verdrag 1954 volgt de rechtbank niet. Uit artikel 1, eerste lid, van het Verdrag volgt dat voor de toepassing van dat Verdrag als “staatloze” geldt een persoon die door geen enkele andere Staat, krachtens diens wetgeving, als onderdaan wordt beschouwd. In de onder 5.1 genoemde rechtspraak staat juist dat eiser een permanent verblijfsrecht heeft in Letland en wordt expliciet benoemd dat de Letse niet-burgers niet als staatlozen worden aangemerkt. Dit betekent dat eiser ook niet op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van de IOAW recht heeft op een uitkering.
5.5. Voor het oordeel dat het college zelf de status van eiser had moeten beoordelen, met toepassing van het Nederlandse en het Europese recht bestaat geen grond gelet op genoemde uitspraak van de CRvB van 24 januari 2023. Het ligt immers op de weg van eiser om zijn stellingen omtrent zijn rechtmatig verblijf en staatloosheid jegens de IND hard te maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college terecht niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel?
6. Eiser voert aan dat het college de bepalingen van de IOAW ten onrechte niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, en daarom aanleiding bestaat om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Eiser voert daartoe aan dat hij tot op heden al vele jaren feitelijk aangemerkt is als rechtmatig in Nederland verblijvend. Het college stelt plotseling zijn verblijfsrecht aan de orde. Indien eiser alle bestaansmiddelen worden ontzegd zal hij zal hij zijn huurwoning verliezen, op straat komen te staan, en de verblijfsrechtelijke procedure niet kunnen voeren. In Letland heeft hij niemand. Ook hebben niet-burgers geen pensioenopbouw in Letland gedurende hun afwezigheid, terwijl eiser in Nederland jarenlang AOW-premie heeft betaald.
6.1. Naar het oordeel van de rechtbank is er voor een evenredigheidsbeoordeling, zoals eiser voorstaat, in dit geval geen plaats. Dit legt de rechtbank hierna uit.
6.2. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772.
6.3. In die uitspraak (in r.o. 9.5. en 9.6.) heeft de Afdeling ten eerste geoordeeld dat de toepassing van een dwingend geformuleerde wettelijke bepaling niet kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Artikel 6 van de IOAW, waarin in eisers geval toepassing is gegeven, is dwingend geformuleerd. Dit betekent dat de toepassing van artikel 6 van de IOAW dus ook niet kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Er bestaat voor het college dan ook geen ruimte om bij de toepassing van artikel 6 van de IOAW de belangen af te wegen.
6.4. In die uitspraak (in r.o. 9.7. tot en met 9.10.) heeft de Afdeling ten tweede geoordeeld dat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg staat dat een bepaling uit een wet in formele zin door de rechter wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, en (ander) ongeschreven recht. De IOAW is een wet in formele zin. Dit betekent dat artikel 6 van de IOAW dus ook niet kan worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
6.5. In die uitspraak (in r.o. 9.11. tot en met 9.15.) heeft de Afdeling, onder het kopje ‘contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen’, ten derde geoordeeld dat als er sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsbeginsel, dat die toepassing achterwege moet blijven.
Toegepast op de zaak van eiser betekent dit het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank doen er zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. De wetgever heeft in artikel 6 van de IOAW bepaald dat er geen bijstand wordt toegekend aan de werkloze werknemer die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000. Dit is een uitdrukkelijke keuze van de wetgever geweest. Het gevolg van deze keuze is dat degene die niet rechtmatig in Nederland verblijft geen recht op bijstand heeft en daardoor financieel en/of ander nadeel ondervindt. Dit gevolg kan de wetgever niet zijn ontgaan. Daarom moet worden aangenomen dat de wetgever deze gevolgen van de toepassing van artikel 6 van de IOAW heeft bedoeld en voorzien. Dat eiser op grond van zijn jarenlange verblijf in Nederland in aanmerking moet komen voor een uitkering op grond van de IOAW maakt voorgaande niet anders, nu het jarenlange verblijf, zijn werk en de afdracht van premies niet maken dat eiser rechtmatig verblijf heeft (gehad). Nu er zich in dit geval dus geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, wordt niet toegekomen aan de vraag of toepassing van artikel 6 van de IOAW zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college in redelijkheid het voorschot kunnen terugvorderen?
7. Eiser voert verder aan dat het college bij de terugvordering rekening diende te houden met het evenredigheidsbeginsel. Eiser heeft geen middelen van bestaan. Dit zijn dringende redenen om van terugvordering af te zien. Dat de terugvordering inmiddels is verrekend met een vergoeding voor proceskosten en griffierecht, maakt niet dat geen sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien. Als gevolg van de verrekening wordt de gemachtigde van eiser getroffen door de betalingsonmacht van eiser.
7.1. Het college heeft aangevoerd dat op grond van gemeentelijk beleid kan alleen worden afgezien van de bevoegdheid tot terugvordering, als daar dringende redenen voor zijn. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak ECLI:NL:CRVB:2021:487) kunnen dringende redenen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor een betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of ten dele van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen aannemelijk moeten maken. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat in zijn geval sprake is van dergelijke dringende redenen.
7.2. Verder heeft eiser niet aannemelijk gemaakt de terugvordering gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
7.3. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.B.J. van Elden, rechter, in aanwezigheid van mr. S.A. Rickets-Achaibersing, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
12 december 2023.
De rechter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers
Artikel 6:
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de IAOW heeft de werkloze werknemer die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), geen recht op uitkering.
Op grond van artikel 6, derde lid, van de IOAW kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, recht op uitkering hebben, onverminderd de overige vereisten voor dat recht:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of
b. vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vw 2000.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, g, h en l, van de Vw 2000 bepaalt dat de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf heeft:
a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
b. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, geen aantekening als bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
c. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;
d. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, of een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen als bedoeld in artikel 45a indien op het aan de vreemdeling verschafte document, bedoeld in artikel 9, de aantekening, bedoeld in artikel 45c, eerste lid, is geplaatst;
e. als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;
g. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 20, 33 en 45a, of tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
l. indien de vreemdeling verblijfsrecht ontleent aan het Associatiebesluit 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije.