Rechtspraak Rechtbank Rotterdam 15-06-2023

ECLI:NL:RBROT:2023:5209

Bestuursrecht

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 23/1590

uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 juni 2023 in de zaak tussen

[verzoekster 1] , verzoekster 1, en

[verzoekster 2] , verzoekster 2,

uit [plaats] gezamenlijk hierna: verzoeksters

(gemachtigden: mr. G.P. Roth, mr. L.B.G. Hillen en mr. P. Smith),

De Nederlandsche Bank N.V., DNB

(gemachtigde: mr. A.J. Boorsma en mr. M. Koppenol).

Inleiding

1.1 In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster 1 tegen het besluit van 2 maart 2023 waarbij DNB haar een bestuurlijke boete van € 3.125.000,00 heeft opgelegd en van verzoeksters tegen het besluit van 2 maart 2023 om dit boetebesluit openbaar te maken.

1.2 Verzoekster 1 heeft tegen de bestuurlijke boete en de openbaarmaking daarvan bezwaar gemaakt. Verzoekster 2 heeft alleen tegen de openbaarmaking bezwaar gemaakt.

1.3 DNB heeft met een verweerschrift op het verzoek gereageerd.

1.4 De voorzieningenrechter heeft op 5 juni 2023 het verzoek op zitting met gesloten deuren behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

namens verzoeksters, hun gemachtigden samen met [persoon 1] , [persoon 2] en [persoon 3] ;

namens DNB, haar gemachtigden samen met mr. R.B.A. Kaaijenveld, mr. J.S. Roepharain, mr. M.A. Oerlemans en mr. L. Ploegstra

Totstandkoming van het besluit

2.1 Verzoekster 1 is een trustkantoor als bedoeld in de Wet toezicht trustkantoren (Wtt 2018).

2.2 DNB heeft onderzocht of de bedrijfsvoering van verzoekster 1 in overeenstemming is met de vereisten die uit de Wtt 2018 voortvloeien. In het kader van dit onderzoek heeft DNB meerdere keren informatie opgevraagd, verschillende gesprekken gevoerd en van een aantal geselecteerde doelvennootschappen de dienstverleningsdossiers (DVD) beoordeeld.

2.3 Op basis van dit onderzoek heeft DNB geconcludeerd dat verzoekster 1, in ieder geval tot 17 maart 2021, de Wtt 2018 heeft overtreden, omdat zij in zeven onderzochte DVD’s geen deugdelijk cliëntenonderzoek heeft verricht maar wel een zakelijke relatie met de doelvennootschappen uit de onderzochte DVD’s is aangegaan of aan hen een trustdienst heeft verleend. Volgens DNB is verzoekster 1 bij dat cliëntenonderzoek tekortgeschoten, omdat zij bij:

een doelvennootschap het integriteitsrisicoprofiel onvoldoende heeft vastgesteld (tekortkoming 1);

vier doelvennootschappen de herkomst van het vermogen van die doelvennootschappen niet heeft vastgesteld (tekortkoming 2) en dat zij niet zoveel mogelijk met zekerheid de legitieme afkomst daarvan heeft vastgesteld (tekortkoming 3);

zeven doelvennootschappen de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende(n) (UBO) en de legitieme afkomst daarvan niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld (tekortkomingen 4 en 5);

drie doelvennootschappen niet heeft vastgesteld dat alle relevante onderdelen van hun structuur aan de verplichting heeft voldaan om zich in het handelsregister of vergelijkbaar buitenlands register in te schrijven (tekortkoming 6);

drie doelvennootschappen de eigendoms- en zeggenschapsstructuur en de relevante delen van de structuur van de groep waartoe zij behoren niet heeft vastgesteld (tekortkoming 7);

een doelvennootschap de strekking waarmee de opzet van structuur van de groep waartoe deze doelvennootschap behoort onvoldoende heeft vastgesteld (tekortkoming 8);

vier doelvennootschappen het uitgevoerde cliëntenonderzoek haar niet in staat heeft gesteld om een voortdurende controle op de zakelijke relatie en verrichte transacties uit te oefenen (tekortkoming 9);

twee doelvennootschappen de UBO van de cliënten niet heeft vastgesteld (tekortkoming 10);

een doelvennootschap het cliëntenonderzoek er niet toe heeft geleid dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de contactpersoon is vastgesteld (tekortkoming 11).

2.4 Op 13 juli 2021 heeft DNB verzoekster 1 in verband met deze overtreding gewaarschuwd en heeft zij daarbij verzoekster 1 een verbeteropdracht gegeven.

2.5 Vervolgens heeft DNB op 2 maart 2023 (het bestreden besluit) besloten om verzoekster 1 een boete van € 3.125.000,00 op te leggen en deze boete openbaar te maken.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

3. Verzoeksters hebben de voorzieningenrechter verzocht om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen tot de rechtbank in beroep over de rechtmatigheid van het boete- en publicatiebesluit heeft beslist of tot vijf werkdagen nadat deze besluiten door DNB in bezwaar zijn heroverwogen of om een andere voorziening te treffen die ertoe strekt dat DNB vooralsnog niet tot (niet-geanonimiseerde) openbaarmaking van het boetebesluit mag overgaan.

4.1 Verzoeksters hebben ter zitting betoogd dat de zaak zich niet leent voor een voorlopig rechtsmatigheidsoordeel en de voorzieningenrechter verzocht om de vraag of aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening te beantwoorden aan de hand van (enkel) een belangenafweging.

4.2 De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeksters hebben aangevoerd over de grote en complexiteit van deze zaak, het tijdsverloop binnen deze zaak, het voorliggen van principiële vragen in deze zaak en een lopende procedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) echter geen reden waarom zij niet tot een voorlopig rechtmatigheidsoordeel kan komen. Daarbij is van belang dat de beoordeling van de voorzieningenrechter in eerste instantie bestaat uit een voorlopige beoordeling of het bestreden besluit – voor zover dat wordt betwist – in essentie rechtmatig lijkt te zijn. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:1427. De voorzieningenrechter zal bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen dan ook beoordelen of aan de hand van de gronden van verzoeksters het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is in de bijlage bij deze uitspraak te vinden.

Heeft verzoekster 1 de door DNB verweten gedraging verricht?

7.1 Het is aan DNB om in het boetebesluit te stellen en te onderbouwen dat verzoekster 1 de overtreding heeft begaan. Vervolgens is het aan verzoekster 1 om dit in de voorlopige voorzieningenprocedure gemotiveerd te betwisten als zij daarover een oordeel van de voorzieningenrechter wil krijgen. Doet zij dat niet, dan gaat de voorzieningenrechter er in beginsel van uit dat DNB deze overtreding buiten redelijke twijfel heeft aangetoond. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en haar uitspraak van 18 april 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:4042.

7.2 DNB verwijt verzoekster 1 dat zij het verbod van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 heeft overtreden. Dit is het verbod op vroegtijdige dienstverlening. Volgens dit artikel is het een trustkantoor verboden om een zakelijke relaties aan te gaan of een trustdienst verlenen, tenzij zij cliëntenonderzoek heeft verricht, dit onderzoek tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat heeft geleid en er over de juistheid of volledigheid daarvan redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan. Bij verzoekster 1 gaat het om meerdere tekortkomingen in de naleving van artikel 27 van de Wtt 2018.

7.3 Verzoekster 1 heeft in het verzoekschrift niet al deze tekortkomingen gemotiveerd betwist. De voorzieningenrechter gaat er dus van uit dat DNB de niet betwiste tekortkomingen buiten redelijke twijfel heeft aangetoond. Voor het vaststellen van de overtreding is het niet van belang hoeveel tekortkomingen er terecht aan de overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening ten grondslag zijn gelegd. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat DNB terecht heeft vastgesteld dat verzoekster 1 dat verbod van vroegtijdige dienstverlening heeft overtreden.

7.4 Dit betekent niet dat de voorzieningenrechter helemaal niet op de betwiste tekortkomingen zal ingaan. DNB wil het boetebesluit namelijk volledig openbaar maken, dus met vermelding van de tekortkomingen die verzoekster 1 in deze procedure gemotiveerd heeft betwist. De voorzieningenrechter zal hieronder ingaan op de tekortkomingen die in het verzoekschrift gemotiveerd zijn betwist. Hierin neemt zij het betoog van verzoekster 1 over het lex certa-beginsel mee, maar ook daarvoor geldt dat zij dat alleen doet als verzoekster 1 dat bij een bepaalde tekortkoming of norm voldoende concreet in het verzoekschrift heeft onderbouwd. De voorzieningenrechter gaat niet in op het in het verzoekschrift algemeen omschreven betoog dat uit de Wtt 2018 en de memorie van toelichting (MvT) niet voldoende blijkt hoe zij de open normen uit de Wtt 2018 had moeten invullen, omdat dat betoog niet aan een concrete norm is gekoppeld.

Tekortkoming 1

8.1 Bij tekortkoming 1 gaat het DNB erom dat verzoekster 1 bij het doelvennootschap [doelvennootschap 1] ( [doelvennootschap 1] ) in de Client Risk Analysis (CRA), of er ergens anders in het DVD, het risico van dual use goederen, zoals kunstmest, niet heeft benoemd. Ook ontbreekt er volgens DNB een analyse over de eventuele integriteitsrisico’s die de dual use goederen voor de dienstverlening van verzoekster 1 met zich brengen.

8.2 Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om het integriteitsrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen. Uit de MvT, Kamerstukken II 2017-2018, 34 910, nr. 3, pg. 53, blijkt dat het integriteitsrisicoprofiel de omstandigheden omschrijft die het integriteitsrisico dat aan het doelvennootschap is verbonden, kunnen beïnvloeden. Daarbij kan worden gedacht aan mogelijke integriteitrisico’s als gevolg van het land van vestiging van de doelvennootschap, de markt waarop een doelvennootschap actief is en de aard van de activiteiten van een doelvennootschap.

8.3 Het betoog van verzoekster 1 dat het integriteitsrisicoprofiel van [doelvennootschap 1] alle relevante elementen bevatte en daardoor aan de wettelijke vereisten uit de Wtt 2018 voldeed en dat uit de Wtt 2018 niet blijkt dat de activiteiten van de deelnemingen bij het risicoprofiel van de holdingmaatschappij moeten worden meegenomen, slaagt niet. Verzoekster 1 heeft met haar niet onderbouwde stelling de voorzieningenrechter er niet van overtuigd dat de activiteiten van de deelnemingen geen omstandigheid is die het integriteitsrisicoprofiel van de doelvennootschap kan beïnvloeden. Het integriteitsrisico van [doelvennootschap 1] ligt in de markt waarop zij actief is en de aard van de activiteiten die zij levert. Zij heeft een belang in haar deelnemingen, is dus actief in de markt van die deelnemingen en haar activiteiten bestaan uit het verstrekken van financiële middelen aan haar deelnemingen. Voor zover verzoekster 1 bij die verstrekking van financiële middelen de volledige controle heeft, maakt dat niet dat een integriteitsrisico niet hoeft te worden onderkend. In dat verband stelt de voorzieningenrechter vast dat in het DVD niets expliciet is opgenomen over de eventuele risico’s die aan kunstmest als dual use goederen zijn verbonden en ook niets impliciet door naar de compliance database te verwijzen.

Tekortkomingen 2 en 3

9.1 De voorzieningenrechter stelt vast dat de tekortkomingen 2 en 3 zien op de doelvennootschappen [doelvennootschap 2] ( [doelvennootschap 2] ), [doelvennootschap 3] ( [doelvennootschap 3] ), [doelvennootschap 4] en [doelvennootschap 5] ( [doelvennootschap 5] ). De gronden van verzoekster 1 gaan alleen over [doelvennootschap 2] en over [doelvennootschap 3] .

9.2 Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen. Uit de MvT (pg. 54) blijkt dat hiervoor eerst het vermogen van de doelvennootschap in kaart moet worden gebracht, om daarna het ontstaan ervan te kunnen onderzoeken. Dit onderzoek is gericht op het gehele vermogen van de doelvennootschap en niet uitsluitend op de bij de trustdienstverlening betrokken gelden en maakt geen onderscheid tussen eigen vermogen en vreemd vermogen.

9.3 Artikel 27, tweede lid, aanheft en onder e, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen van de doelvennootschap uit legitieme bron afkomstig is. Uit de MvT (pg. 54) blijkt dat het hier gaat om een inspanningsverplichting om de manier waarop het vermogen is verworven na te gaan en om te beoordelen of het vermogen niet van criminele praktijken afkomstig is of anderszins een risico voor een integere en beheerste bedrijfsvoering vormt. Hiervoor zal een trustkantoor aan de cliënt gerichte vragen moeten stellen en aan de hand van openbare bronnen de verkregen informatie moeten controleren.

[doelvennootschap 2]

10.1 Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat de CRA beperkte informatie over het vermogen van dit doelvennootschap bevat en dat uit de overige documentatie in het DVD niet is gebleken wat de herkomst van dat vermogen is. De door verzoekster 1 tijdens het interview gegeven toelichting is onvoldoende specifiek en de verwijzing in het DVD naar de jaarrekening van 2017 is onvoldoende en niet actueel.

10.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij bij [doelvennootschap 2] wel voldoende onderzoek naar de herkomst van het vermogen heeft gedaan en dat zij zoveel mogelijkheid met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is, slaagt niet. Net als DNB stelt de voorzieningenrechter vast dat in het DVD wel staat vermeld dat het vermogen van [doelvennootschap 2] afkomstig is van “capital contributions made by the member”, maar dat dit verder niet is onderbouwd. Wat verzoekster 1 in deze procedure heeft aangevoerd, biedt deze onderbouwing ook niet. De voorzieningenrechter ziet alleen al om deze reden niet in hoe verzoekster 1 het vermogen van [doelvennootschap 2] in kaart kan brengen en vast kan stellen hoe dat vermogen is ontstaan en of dat vermogen uit legitieme bron afkomstig is. Op het overige dat verzoekster 1 heeft aangevoerd gaat de voorzieningenrechter daarom niet in.

[doelvennootschap 3]

11.1 Bij [doelvennootschap 3] gaat het DNB erom dat de CRA beperkte informatie over het vermogen van dit doelvennootschap bevat en dat uit de overige documentatie in het DVD niet is gebleken wat de herkomst van dat vermogen is. De door verzoekster 1 tijdens het interview gegeven toelichting is onvoldoende specifiek, omdat de kostprijs van deelnemingen weinig met de herkomst van het vermogen van doen heeft en er niet is gespecificeerd hoe de funding van [entiteit 9] ten behoeve van de door [doelvennootschap 3] verstrekte leningen tot stand is gekomen.

11.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij wel voldoende onderzoek naar de herkomst van het vermogen heeft gedaan en dat zij zoveel mogelijkheid met zekerheid heeft vastgesteld dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is, slaagt niet. Dit geldt ook voor het betoog dat op basis van het lex certa-beginsel haar geen boete kon worden opgelegd.

11.3 Artikel 39 van de Wtt 2018 en de MvT (p. 64) gaan uit van een dossier in de zin dat alles wat in het DVD thuishoort één geheel uitmaakt. Hierin staat duidelijk dat een trustkantoor voor iedere cliënt over een DVD moet beschikken en wat een DVD moet bevatten. Artikel 39 van de Wtt 2018 en de MvT verbieden niet dat een trustkantoor hiervoor verschillende systemen of programma’s gebruikt. Wel moet alle op verschillende plekken digitaal opgeslagen informatie en documentatie uiteindelijk een dossier vormen. Kiest een trustkantoor er dus voor om een digitaal DVD niet in één systeem of in één folder op te slaan, dan moet zij er wel voor zorgdragen dat de op verschillende plekken opgeslagen digitale informatie en documentatie op zodanige wijze aan elkaar is gekoppeld dat het een geheel vormt. Doet het trustkantoor dat onvoldoende, dan loopt zij het risico dat er niet langer aan het doel wordt voldaan dat met het DVD wordt beoogd.

11.4 Verzoekster 1 betwist niet dat de door haar bij haar zienswijze ingediende aanvullende stukken niet in het DVD aanwezig waren en de voorzieningenrechter ziet in het onderzochte DVD ook geen verwijzing naar die stukken. In dat geval is het aan verzoekster 1 om aantonen dat zij wel over de ontbrekende informatie en documentatie beschikte. Hiervoor is van belang dat DNB in beginsel ervan mag uitgaan dat verzoekster 1 alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van deze rechtbank van 15 oktober 2019, ECLI:NL:RBROT:2019:8566, en naar de uitspraak van het CBb van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101, over de vergelijkbare verplichting van het cliëntenacceptatiedossier. Uit de door verzoekster 1 bij haar zienswijze ingediende stukken blijkt niet dat zij tijdens het onderzoek al over deze stukken beschikte. Alleen al om deze reden slaagt het betoog van verzoekster 1 niet. Op het overige dat verzoekster 1 heeft aangevoerd gaat de voorzieningenrechter daarom niet in.

Tekortkomingen 4 en 5

12.1 De voorzieningenrechter stelt vast dat de tekortkomingen 4 en 5 zien op de doelvennootschappen [doelvennootschap 6] ( [doelvennootschap 6] ), [doelvennootschap 1] , [doelvennootschap 7] , [doelvennootschap 2] , [doelvennootschap 4] , [doelvennootschap 5] en [doelvennootschap 3] . De gronden van verzoekster 1 gaan alleen over [doelvennootschap 6] en over [doelvennootschap 4] .

12.2 Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen. Uit de MvT (pg. 54) blijkt dat dit onderzoek is gericht op het gehele vermogen van de UBO, ongeacht of het vermogen aan de doelvennootschap is gerelateerd, en op de manier waarop het vermogen is vergaard. Hierbij gaat het om een inspanningsverplichting, wat betekent dat het trustkantoor tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO moet komen. Hiertoe kan relevante informatie worden opgevraagd bij de UBO zelf, bij een tussenpersoon, of via openbare bronnen.

12.3 Voor de uitleg van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wtt 2018 (de legitieme bron) verwijst de voorzieningenrechter naar 9.3.

[doelvennootschap 6]

13.1 Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat verzoekster 1 de vermogenspositie van de UBO niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld. De inschatting van het uit vererving van familiekapitaal voortkomende vermogen van deze UBO op meer dan 100 miljoen USD, is daarvoor onvoldoende specifiek en mist feitelijke onderbouwing. Ook ontbreekt in het DVD een uiteenzetting van de opbouw van het gehele vermogen ongeacht of dat vermogen aan de doelvennootschap is gerelateerd. Verder bevat het DVD volgens DNB geen informatie die erop duidt dat is onderzocht welke vermogensbestanddelen samenhangen met de klantrelatie van de UBO met [entiteit 10] .

13.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij wel voldoende onderzoek naar het vermogen van de UBO heeft gedaan en dat zij zoveel mogelijk heeft vastgesteld dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is, slaagt niet. Zoals uit 12.2 blijkt moet een trustkantoor met zoveel mogelijke zekerheid de gehele vermogenspositie van de UBO vaststellen en daartoe tot een onderbouwde indicatie komen. Het trustkantoor zal deze inspanning moeten leveren ongeacht de hoogte van het vermogen of van een bepaald vermogensbestanddeel. Verzoekster 1 heeft erkend dat zij andere dan zakelijke belangen van de UBO niet heeft onderzocht. Hierdoor heeft verzoekster 1 geen goed beeld van het totale vermogen van de UBO en kan zij ook niet met zoveel zekerheid vaststellen dat dit vermogen uit legitieme bron afkomstig is. Wat verzoekster 1 verder heeft aangevoerd, maakt dat niet anders.

[doelvennootschap 4]

14.1 Bij [doelvennootschap 4] gaat het DNB erom dat verzoekster 1 de vermogenspositie van de drie UBO’s en twee pseudo UBO’s niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld. DNB heeft geconstateerd dat over een UBO in het DVD geen documentatie aanwezig is, waardoor het DVD ook geen indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van deze UBO bevat. Ook heeft zij geconstateerd dat het DVD over de andere UBO’s en over de pseudo-UBO’s onvoldoende informatie bevat voor een indicatie van de gehele omvang en de opbouw van hun vermogens.

14.2 Het betoog van verzoekster 1 dat de Wtt 2018 niet met zich brengt, de wetgever niet heeft beoogd en het niet in lijn met het beleid van Holland Quaestor en de gangbare literatuur is dat de vermogenspositie van een pseudo-UBO met zoveel mogelijk zekerheid moet worden vastgesteld, slaagt niet. Artikel 1, eerste lid van de Wtt 2018 verwijst voor de definitie van de UBO naar artikel 1 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft). Dit artikel omschrijft de UBO als een natuurlijke persoon die de uiteindelijke eigenaar is van of zeggenschap heeft over een cliënt, of de natuurlijke persoon voor wiens rekening een transactie of activiteit wordt verricht. Op basis van het derde lid van artikel 1 van de Wwft worden bij algemene maatregel van bestuur (AMvB) categorieën natuurlijke personen aangewezen die in elk geval als UBO moeten worden aangemerkt. Deze AMvB is het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 waarin in artikel 3 de categorieën natuurlijke personen zijn aangewezen. Hiertoe behoren, onder voorwaarden, de natuurlijke persoon of personen die tot het hoger leidinggevend personeel behoort of behoren. Uit de wetgeving blijkt dus dat een dergelijke pseudo-UBO onder de UBO als bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wtt 2018 valt. Verzoekster 1 heeft de voorzieningenrechter niet van het tegenovergestelde overtuigd.

14.3 Verder heeft verzoekster 1 niet ontkend dat zij de vermogenspositie van de door DNB genoemde (pseudo-)UBO’s niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld. Hierdoor kan zij ook niet zoveel mogelijk met zekerheid de legitieme afkomst van hun vermogens hebben vastgesteld.

Tekortkoming 6

15. Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om vast te stellen dat is voldaan aan verplichtingen tot inschrijving van de doelvennootschap, en van de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, in het handelsregister, of een vergelijkbaar register in een ander land en aan de verplichting tot het registreren van de UBO’s van die entiteiten. Uit de MvT (pg. 54-55) blijkt dat het trustkantoor hiervoor eerst controleert of er een registratieplicht geldt en, als dat het geval is, of de rechtspersoon of vennootschap daadwerkelijk is ingeschreven. Daarbij is het afhankelijk van het concrete geval wat onder relevant onderdeel van de structuur moet worden verstaan. Hieronder moeten in ieder geval (maar niet limitatief) worden verstaan:

alle entiteiten die rechtstreeks of onrechtstreeks enige formele zeggenschap hebben in de doelvennootschap;

alle entiteiten die rechtstreeks onder dezelfde aandeelhouder(s) vallen als waaronder de doelvennootschap valt;

alle entiteiten waar de doelvennootschap rechtstreeks of onrechtstreeks enige formele zeggenschap in heeft;

alle entiteiten binnen de groep van de doelvennootschap die vanwege de aard van hun activiteiten relevant zijn voor het risicoprofiel van de doelvennootschap of de cliënt.

[doelvennootschap 6]

16.1 Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat deze doelvennootschap een dochtermaatschappij van [moedermaatschappij] ( [moedermaatschappij] ) is, dat de deelnemingen [deelneming 1] en [deelneming 2] . van [moedermaatschappij] niet in het structuuroverzicht van verzoekster 1 zijn opgenomen en dat verzoekster 1 geen onderbouwing heeft verstrekt waaruit blijkt dat zij heeft vastgesteld dat deze deelnemingen aan hun inschrijvingsplicht hebben voldaan.

16.2 Het betoog van verzoekster dat zij artikel 27, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wtt 2018 wel heeft nageleefd en dat anders deze tekortkoming op basis van het lex certa-beginsel niet tot beboeting had moeten leiden, slaagt niet. Verzoekster 1 heeft niet ontkend dat de aandeelhouder van [doelvennootschap 6] ( [moedermaatschappij] ) nog tweede andere deelnemingen heeft ( [deelneming 1] en [deelneming 2] ), dat deze twee andere deelnemingen dus zustervennootschappen van [doelvennootschap 6] zijn en dat zij de inschrijvingsverplichting daarvan niet heeft onderzocht. Zoals DNB terecht naar voren heeft gebracht valt deze situatie onder het tweede gedachtestreepje uit de in 15. aangehaalde MvT, waardoor het voor verzoekster 1 voldoende duidelijk kon zijn dat deze zustervennootschappen relevante structuuronderdelen zijn en dat zij dus de inschrijvingsverplichting daarvan had moeten onderzoeken. Dat dit anders is als er geen intra-groep transacties plaatsvinden, heeft verzoekster 1 niet aannemelijk gemaakt. Alleen de verwijzing naar de guidance van Holland Quaestor is daarvoor onvoldoende. De voorzieningenrechter gaat niet in op wat verzoekster 1 over andere dan deze twee deelnemingen heeft aangevoerd. Tekortkoming 6 gaat, zoals DNB in deze procedure heeft bevestigd, daar niet over.

[doelvennootschap 1]

17.1 Bij [doelvennootschap 1] gaat het DNB erom dat een aantal entiteiten (on)rechtstreeks enige formele zeggenschap in deze doelvennootschap heeft en dat het DVD over enkele daarvan geen informatie bevat en verzoekster 1 geen onderbouwing heeft verstrekt waaruit blijkt dat deze entiteiten aan hun inschrijvingsverplichting hebben voldaan. Het betreft de entiteiten [entiteit 1] en [entiteit 2] .

17.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij artikel 27, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wtt 2018 wel heeft nageleefd, slaagt niet. Zoals uit de in 15. genoemde MvT blijkt moet een trustkantoor het bestaan van de registratieplicht en de daadwerkelijk registratie vaststellen. Uit het betoog van verzoekster 1 blijkt dat zij de inschrijving van de entiteiten in kwestie op basis van publieke informatie of een jaarrekening heeft aangenomen, zonder daadwerkelijk de registratie vast te stellen. Dit is niet voldoende. De voorzieningenrechter gaat niet in op wat verzoekster 1 over andere dan de hiervoor genoemde entiteiten heeft aangevoerd. Tekortkoming 6 gaat, zoals DNB heeft bevestigd, daar niet over.

[doelvennootschap 4]

18.1 Bij [doelvennootschap 4] gaat het DNB erom dat van een aantal relevante delen van de structuur geen documentatie in het DVD is opgenomen waaruit blijkt dat deze entiteiten aan hun inschrijvingsverplichting hebben voldaan. Het betreft de entiteiten [entiteit 3] , [entiteit 4] , [entiteit 5] en [entiteit 6] .

18.2 Het betoog van verzoekster 1 over de lex certa-beginsel, slaagt niet. Zoals DNB terecht naar voren heeft gebracht blijkt uit de MvT (pg. 10) dat het controleren van de inschrijving onder andere als doel heeft om verhulling door het gebruik van een bij de autoriteiten onbekend zijnde rechtspersoon of vennootschap tegen te gaan en moet dit doel bij het bepalen van de relevante structuuronderdelen worden meegenomen. Dit had voor verzoekster 1 dus voldoende duidelijk kunnen zijn. De door verzoekster 1 aangehaalde guidance van Holland Quaestor maakt dat niet anders.

18.3 Het betoog van verzoekster 1 over de entiteiten [entiteit 3] , [entiteit 4] en [entiteit 6] , slaagt niet. Gelet op het in 18.2 genoemde doel zijn dit volgens DNB entiteiten binnen de groep van [doelvennootschap 4] die vanwege de aard van hun activiteiten relevant voor het risicoprofiel zijn. Daarbij geldt voor de eerste twee entiteiten dat de UBO’s van de structuur daarachter schuilgaan en voor de laatste entiteit dat verzoekster 1 daarvan betalingen heeft ontvangen voor de aan [doelvennootschap 4] verrichtte diensten. Verzoekster 1 heeft dit niet ontkend en zij had daarom de inschrijvingsverplichting van deze entiteiten moeten controleren. Verzoekster 1 heeft de voorzieningenrechter er ook niet van overtuigd dat [entiteit 6] geen relevant structuuronderdeel is alleen vanwege de omstandigheid dat zij daarvan maar twee keer een betaling heeft ontvangen.

18.4 Het betoog van verzoekster 1 over [entiteit 5] , slaagt niet. Verzoekster 1 heeft niet ontkend dat de door haar bij het verzoekschrift ingediende stukken niet in het DVD aanwezig waren toen DNB dat onderzocht. Verzoekster 1 heeft niet aangetoond dat zij tijdens het onderzoek wel over deze informatie en documentatie beschikte. DNB mocht er in beginsel van mag uitgaan dat verzoekster 1 alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt.

Tekortkoming 7

19. Artikel 27, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap, en de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, vast te stellen. Uit de MvT (pg. 55) blijkt dat van een trustkantoor wordt verwacht dat het ook de overige relevante groepsstructuur van een doelvennootschap vaststelt, zodat het kennis heeft van de samenstelling van de groep waarvan de doelvennootschap deel uitmaakt en over gegevens beschikt waarop die kennis is gebaseerd. Het trustkantoor moet daarvoor over de gegevens beschikken met betrekking tot de identiteit van alle personen of vennootschappen die formele zeggenschap in de doelvennootschap hebben. Verder zal het trustkantoor moeten weten welke entiteiten onder de doelvennootschap vallen. Daarbij gaat het om entiteiten waarin de doelvennootschap een deelneming heeft en om entiteiten waarover de doelvennootschap (anderszins) zeggenschap heeft. Afhankelijk van de structuur kan het ook noodzakelijk zijn om zusterondernemingen van de doelvennootschap in dit onderzoek te betrekken.

[doelvennootschap 6]

20.1 Bij [doelvennootschap 6] gaat het DNB erom dat de zustervennootschappen, [deelneming 1] en [deelneming 2] . in het structuuroverzicht ontbreken. Volgens DNB zijn deze entiteiten relevante groepsstructuuronderdelen door het hoge risicoprofiel van de doelvennootschap, de risicovolle activiteiten van de doelvennootschap, de landen waarin de doelvennootschap en zustervennootschappen actief zijn en de negatieve publiciteit die over één van de zustervennootschappen van [doelvennootschap 6] is aangetroffen.

20.2 Het betoog van verzoekster 1 dat [deelneming 1] en [deelneming 2] . geen relevant structuuronderdeel van [doelvennootschap 6] zijn, slaagt niet. Onder 16.2 heeft de voorzieningenrechter al geoordeeld dat deze entiteiten wel relevante structuuronderdelen van [doelvennootschap 6] zijn. Verder laat de voorzieningenrechter in het midden wat verzoekster 1 over de negatieve publicatie heeft aangevoerd. Verzoekster 1 heeft de andere redenen waarom [deelneming 1] en [deelneming 2] volgens DNB relevante structuuronderdelen zijn namelijk niet bestreden.

[doelvennootschap 2]

21.1 Bij [doelvennootschap 2] gaat het DNB erom dat verzoekster 1 de eigendoms- en zeggenschapsstructuur niet heeft vastgesteld, omdat zij geen antwoord kon geven op de vraag of de betrokken UBO’s naast [doelvennootschap 2] en [entiteit 7] nog meer ondernemingen hebben, of het structuuroverzicht compleet is en waarom er twee foundations op Curaçao in de structuur zijn opgenomen en naar het logisch verband hiervan met de UBO’s uit Venezuela.

22.2 Het betoog van verzoekster 1 dat het structuuroverzicht in het DVD wel volledig is, slaagt niet. Verzoekster 1 heeft niet ontkend dat namens haar tijdens het onderzoek van DNB is gezegd dat zij ‘denkt’ dat er waarschijnlijk meer ondernemingen zijn maar dat zij dat ‘niet zeker weet’ en dat haar ‘niet bekend is’ waarom in 2015 foundations op Curaçao in de structuur zijn opgenomen en of dit ooit is nagevraagd. Met DNB is de voorzieningenrechter van oordeel dat hieruit blijkt dat verzoekster 1 de eigendoms- en zeggenschapsstructuur niet heeft vastgesteld. Het argument dat haar ‘vooralsnog’ niet is gebleken dat de UBO’s nog andere ondernemingen hebben, is onvoldoende concreet om tot een ander oordeel te komen.

22.3 De door verzoekster 1 in deze procedure ingediende memo van DLA Piper uit 2018, leidt niet tot een ander oordeel. Verzoekster 1 heeft niet ontkend dat deze memo niet in het DVD aanwezig was toen DNB dit DVD onderzocht en zij heeft niet aangetoond dat zij op het moment van het onderzoek daarover beschikte. In dat geval mag DNB in beginsel ervan mag uitgaan dat verzoekster 1 alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt.

[doelvennootschap 4]

23.1 Bij [doelvennootschap 4] gaat het DNB erom dat verzoekster 1 het door de cliënt over de eigendoms- en zeggenschapsstructuur gestelde niet aan de onderliggende juridische documentatie heeft getoetst.

23.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij voldoende inzicht in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van de groep heeft waartoe [doelvennootschap 4] behoort of dat anders het lex certa-beginsel beboeting in de weg staat, slaagt niet. De voorzieningenrechter heeft in 19. al overwogen uit de MvT blijkt dat van een trustkantoor wordt verwacht dat zij niet alleen de relevante groepsstructuur van een doelvennootschap vaststelt zodat zij kennis van de groepssamenstelling heeft, maar dat zij ook over gegevens beschikt waarop die kennis is gebaseerd. Het had voor verzoekster 1 dus duidelijk kunnen zijn dat zij de eigendoms- en zeggenschapsstructuur niet alleen in kaart moest brengen, maar ook aan de onderliggende (juridische) documentatie moest toetsen. In dat verband heeft DNB naar voren gebracht en heeft verzoekster 1 niet ontkend dat de percentages uit de structuurschema en de percentages uit de meest recente jaarrekening van [entiteit 8] niet hetzelfde zijn.

Tekortkoming 10

24.1 De voorzieningenrechter stelt vast dat tekortkoming 10 ziet op de doelvennootschappen [doelvennootschap 4] en [doelvennootschap 3] . De gronden van verzoekster 1 gaan alleen over [doelvennootschap 3] .

24.2 Artikel 27, derde lid, aanhef en onder b, van de Wtt 2018 bepaalt dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om de UBO vast te stellen. Uit artikel 25 van de Wtt 2018 blijkt dat dit vaststellen in ieder geval betekent dat een trustkantoor zoveel mogelijk met zekerheid alle UBO’s identificeert en hun identiteit en de aard en omvang van hun uiteindelijk belang verifieert.

24.3 Bij [doelvennootschap 3] gaat het DNB erom dat uit het DVD blijkt dat er meerdere 'Settlors, trustors & Ultimate Beneficial owners' zijn en dat van maar een aantal ‘Beneficiaries’, die ook ‘settlors’ zouden zijn, een verificatie in het DVD is aangetroffen. Daarbij gaat verzoekster 1 voorbij aan wie op basis van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 als UBO moet worden aangemerkt. Verder heeft verzoekster 1 verklaard dat er geen identificatie van alle ‘settlors’ en van alle ‘beneficiaries’ heeft plaatsgevonden, omdat geen een (indirect) belang van 25% of meer heeft.

24.4 Het betoog van verzoekster 1 dat zij op basis van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 terecht [UBO] als settlor/UBO heeft aangewezen of dat anders het lex certa-beginsel beboeting in de weg staat, slaagt niet. Zoals de voorzieningenrechter in 14.2 heeft overwogen moet er bij de toepassing van de Wtt 2018 naar het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 worden gekeken voor de vraag wie als UBO moet worden aangemerkt. Verzoekster 1 ontkent niet dat de aandelen van [doelvennootschap 3] in het bezit van drie trusts zijn en dat zij van die trust de UBO(‘s) moest vaststellen. In dat geval geldt, zoals DNB terecht stelt en duidelijk uit de regelgeving blijkt, artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e (en dus niet onder a), van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 dat over de categorieën natuurlijke personen gaat die bij een trust in ieder geval als UBO moeten worden aangemerkt. De door verzoekster 1 genoemde grens van 25% geldt daarbij niet.

Tekortkoming 11

25.1 Bij tekortkoming 11 gaat het DNB erom dat verzoekster 1 bij [doelvennootschap 4] de bevoegdheid van de contactpersoon niet heeft vastgesteld om deze stichting of haar protector te vertegenwoordigen.

25.2 Het betoog van verzoekster 1 dat zij de vertegenwoordigingsbevoegdheid wel heeft vastgesteld of dat anders het lex certa-beginsel beboeting in de wegstaat, slaagt niet. Artikel 27, derde lid, aanhef en onder e, van de Wtt 2018 schrijft voor dat het cliëntenonderzoek het trustkantoor in staat moet stellen om vast te stellen of de natuurlijke persoon die de cliënt vertegenwoordigt daadwerkelijk daartoe bevoegd is. Het kon voor verzoekster 1 dus duidelijk zijn dat daarvoor niet voldoende is dat zij die bevoegdheid op basis van bepaalde informatie en omstandigheden aanneemt of daaruit afleidt, zoals zij bij [doelvennootschap 4] heeft gedaan. Dat verzoekster 1 de daadwerkelijke bevoegdheid concreet moet vaststellen door dit te controleren is ook logisch. Anders zou iedereen kunnen zeggen dat zij vertegenwoordiger zijn of zich als zodanig kunnen gedragen zonder de bevoegdheid daartoe daadwerkelijk te hebben.

Heeft DNB de bevoegdheid om een boete op te leggen en mocht zij daarvan gebruikmaken?

26.1 De voorzieningenrechter overweegt dat voor dat DNB op basis van artikel 48 van de Wtt 2018 bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen als een trustkantoor het verbod op vroegtijdige dienstverlening overtreedt. In het bestreden besluit heeft DNB daarbij naar het handhavingsbeginsel uit het ‘Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank’ van 2 november 2020 (Handhavingsbeleid) gewezen. In dit beleid is omschreven dat de strategie erop is gericht dat iedereen zich uit zichzelf normconform gedraagt. Als deze strategie niet tot het gewenste resultaat leidt of naar verwachting zal leiden, wordt in beginsel door de inzet van handhavingsinstrumenten normconform gedrag afgedwongen. De aard van de reactie van DNB op een overtreding wordt overwegend door de inhoud en strekking van de overtreden norm bepaald. De keuze voor het inzetten van een bepaald instrument en de wijze waarop dit wordt ingezet, wordt in een concrete situatie bekeken tegen de achtergrond van de specifieke omstandigheden van dat geval.

26.2 In de situatie van verzoekster 1 heeft DNB voor het opleggen van een bestuurlijke boete gekozen. Volgens DNB is een bestuurlijke boete opportuun, omdat verzoekster 1 een ernstige overtreding van de Wtt 2018 heeft begaan. Zo heeft verzoekster 1 de doelstelling van de Wtt 2018 in gevaar gebracht om de integriteit van het financieel stelsel te bevorderen. Ook is verzoekster 1 de poortwachtersfunctie niet nagekomen en loopt zij een verhoogd risico om bij witwassen of terrorismefinanciering betrokken te raken, omdat zij tekort is geschoten in de invulling van de op haar rustende verplichting om gedegen cliëntenonderzoek te verrichten en de integriteitsrisico’s die aan haar dienstverlening zijn verbonden adequaat te ondervangen. Daar komt bij dat de overtreding ruim een jaar en tien maanden heeft voortgeduurd. Verder is volgens DNB de overtreding verzoekster 1 in verhoogde mate verwijtbaar, omdat zij van de regelgeving op hoogte kon en moest zijn. Dit, omdat bij haar tijdens een onderzoek in 2016 deels vergelijkbare tekortkomingen zijn vastgesteld en omdat op 31 mei 2018 wegens deels vergelijkbare tekortkomingen een bestuurlijke boete aan haar 100% zusteronderneming is opgelegd.

26.3 De voorzieningenrechter acht het Handhavingsbeleid van DNB redelijk en kan zich vinden in de reden waarom DNB een bestuurlijke boete heeft opgelegd. In wat verzoekster 1 over de ernst en de duur van de overtreding en over haar verwijtbaarheid heeft aangevoerd en in de overige door haar aangevoerde omstandigheden, ziet de voorzieningenrechter geen reden waarom DNB van het opleggen van een boete had moeten afzien.

26.4 Anders dan verzoekster 1 aanvoert is voor de boetebevoegdheid niet van belang en hoeft DNB dan ook niet aan te tonen of daadwerkelijk een risico dat de Wtt 2018 probeert te beschermen zich heeft voltrokken, een doelstelling van de Wtt 2018 in gevaar is gebracht, er een verhoogd risico op betrokkenheid bij witwassen of terrorismefinanciering is geweest, derden nadeel hebben ontvangen, verzoekster 1 voordeel heeft genoten of dat de overtreding gevolgen voor het financiële stelsel heeft gehad. Het doel van de poortwachtersfunctie uit de Wtt 2018 is juist preventie en dus om dit alles te voorkomen. De kans dat de overtreding van verzoekster 1 dergelijke gevolgen heeft, is dan ook voldoende om een boete op te leggen.

26.5 Voor zover verzoekster 1 terecht aanvoert dat de relevante (open) normen in 2019 grotendeels nieuw waren of ingrijpend waren gewijzigd en dat DNB pas een half jaar na aanvang van de overtreding of bij de terugkoppeling in december 2020 en maart 2021 met een niet gedetailleerde guidance (factsheet) haar interpretatie over deze normen bekend heeft gemaakt, zijn dat geen omstandigheden om van boeteoplegging af te zien. Daar waar verzoekster 1 deze punten concreet genoeg bij de verschillende tekortkomingen heeft aangevoerd, heeft de voorzieningenrechter al geoordeeld dat voldoende duidelijk uit de wet- en regelgeving en de MvT blijkt wat de normen inhouden. Guidance vanuit DNB was daarvoor dus niet nodig. Daar komt bij dat ook als verzoekster 1 zelf mag bepalen hoe zij aan een bepaalde norm uitvoering geeft, de uitkomst daarvan wel minimaal aan de wettelijke vereisten moet voldoen.

26.6 Dat volgens verzoekster 1 het onderzoek bij haar uit 2016 en de bestuurlijke boete bij een zusteronderneming uit 2018 niet tot een verhoogde verwijtbaarheid mag leiden, maakt niet dat DNB geen boete mag opleggen. Zoals uit artikel 5:41 van de Awb blijkt heeft alleen het volledig ontbreken van verwijtbaarheid tot gevolg dat een bestuursorgaan van het opleggen van een bestuurlijke boete moet afzien. Bij verzoekster 1 geldt echter dat ook zonder de door haar genoemde omstandigheden de overtreding haar kan worden verweten. Anders dan verzoekster 1 aanvoert betekent de omstandigheid dat DNB de toezichtgeschiedenis bij het gebruik van haar boetebevoegdheid meeweegt, niet dat zij daardoor dezelfde overtreding twee keer beboet.

26.7 Ook de eerder gegeven waarschuwing heeft geen invloed op de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 3 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:120. Dit geldt ook voor de verbetermaatregelen die verzoekster 1 heeft getroffen en haar houding voor, tijdens en na het onderzoek. Dit maakt de overtreding namelijk niet ongedaan. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 28 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:5158. Verder geldt dat zelfs al voert verzoekster 1 terecht aan dat de lange duur van het onderzoek aan de duur van de overtreding heeft bijgedragen, dat dit niet ongedaan maakt dat zij een verwijtbare overtreding heeft begaan.

26.8 De door verzoekster 1 aangevoerde reputatiegerelateerde gevolgen en het verkrijgen van een toezichtantecedent zijn inherent aan het opleggen van een boete en staan boeteoplegging niet in de weg. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 2 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:101. De verwijzing van verzoekster 1 naar de uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, maakt dat niet anders.

Heeft DNB de boetehoogte juist en terecht vastgesteld?

27. DNB stelt zich op het standpunt dat een overtreding van artikel 23 van de Wtt 2018 een overtreding van de derde categorie is, dat het omzetgerelateerde regime van artikel 50 van de Wtt 2018 van toepassing is, dat van de totaalbedragen uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijk moederonderneming van verzoekster 1 moet worden uitgegaan en dat zij op basis van het stappenplan van artikel 3 van het Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB de boetehoogte terecht op € 3.125.000,00 heeft vastgesteld.

28. De voorzieningenrechter overweegt dat niet bij iedere twijfel over de hoogte van de opgelegde boete tot schorsing van de openbaarmaking van het boetebesluit wordt overgegaan. Daarvoor is pas reden als de voorzieningenrechter voorshands oordeelt dat er een wanverhouding bestaat tussen de hoogte van de boete en de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid of tussen de hoogte van de boete en de draagkracht van de overtreder. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar eerdere uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:4929.

28.1 Een dergelijke wanverhouding kan niet worden gevonden in het betoog van verzoekster 1 dat artikel 50 van de Wtt 2018 niet dwingend voorschrijft dat in haar geval een omzetgerelateerde boete moet worden opgelegd. Het woord ‘bedraagt’ in het eerste lid van dat artikel betekent namelijk dat wel dwingend is voorgeschreven dat de boete aan de hand van de netto-omzet van de overtreder moet worden berekend als aan de in dat artikellid gestelde voorwaarde is voldaan. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar haar eerdere uitspraak van 28 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:5158. Verzoekster 1 heeft niet ontkend dat aan de voorwaarden van artikel 50, eerste lid, van de Wtt 2018 is voldaan, zodat DNB terecht stelt dat het boeteregime uit dat artikel van toepassing is.

28.2 Ook in door verzoekster 1 bij boeteoplegging genoemde omstandigheden, die zij in het kader van de evenredigheid van de boete herhaalt, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen wanverhouding tussen hoogte van de boete en de ernst van de gedraging of de mate van verwijtbaarheid. Over haar draagkracht heeft verzoekster 1 niets aangevoerd.

Mag DNB tot openbaarmaking (publicatie) van het boetebesluit overgaan?

29.1 Artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat DNB een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar maakt als het om een overtreding van de derde categorie gaat. Uit artikel 62, eerste lid, van de Wtt 2018 blijkt dat deze openbaarmaking wordt uitgesteld of op een niet tot afzonderlijke personen herleidbare manier plaats vindt als de betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Hierbij moet het om een individuele bijzondere situatie gaan waarbij de door de overtreder als gevolg van de publicatie te verwachten schade en/of gevolgen zodanig uitzonderlijk zijn dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken. Dit betekent dat aan het belang van de bescherming van de markt, en daarmee aan het belang van de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder, een dermate zwaar gewicht toekomt dat dit belang in beginsel dient te prevaleren. Alleen bij uitzonderlijke schade en/of gevolgen voor de overtreder als gevolg van een volledige openbaarmaking, kan het belang van de overtreder bij geanonimiseerde openbaarmaking prevaleren. Dat kan anders zijn als aannemelijk is dat met de openbaarmaking van de identiteit van de overtreder geen enkel belang wordt gediend. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraken van deze rechtbank van 15 oktober 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:10083, en van 9 februari 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:2925 en van het CBb van 6 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:366.

29.2 Het betoog van verzoeksters dat op basis van het overgangsrecht uit de Wtt 2018 DNB geen publicatiebevoegdheid heeft, slaagt niet. Met DNB is de voorzieningenrechter van oordeel dat een overtreding doorloopt tot het moment dat deze daadwerkelijk is beëindigd. De Wtt 2018 bevat geen overgangsrecht voor dergelijke doorlopende overtredingen. Hieruit leidt de voorzieningenrechter af dat de wetgever heeft bedoeld dat een overtreding van het verbod op vroegtijdige dienstverlening die onder de Wtt (oud) is begonnen en die bij de inwerkingtreding van de Wtt 2018 nog bestaat, als een overtreding van de Wtt 2018 voortduurt. Dit betekent dat DNB de bevoegdheid uit de Wtt 2018 kan gebruiken om een boetebesluit bij een dergelijke overtreding openbaar te maken. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van deze rechtbank van 17 oktober 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:8479.

29.3 Het betoog van verzoeksters over de Vierde anti-witwasrichtlijn (AMLD) en over het criterium ‘individuele bijzondere situatie’, slaagt niet. De voorzieningenrechter heeft zich hierover al enkele keer uitgelaten. Steeds heeft zij geoordeeld dat dit criterium mag worden gebruikt bij de beoordeling of er een reden bestond om het boetebesluit anoniem, uitgesteld of niet openbaar te maken, dat de belangenafweging in dat criterium ligt besloten en dat de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 niet tot een ander criterium leidt. Daarbij heeft zij ook geoordeeld dat het om een gebonden bevoegdheid gaat, dat het kader voor openbaarmaking zich met artikel 60 van de AMLD verdraagt en dat het lidstaten door de minimumharmonisatie daarvan vrij staat om strengere regels vast te stellen en verder te gaan dan waarin de AMLD voorziet. De voorzieningenrechter verwijst voor de toelichting hiervan naar haar uitspraken van 3 november 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:10943, en van 28 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:5158. In wat verzoeksters hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden om nu anders te oordelen.

29.4 Het betoog van verzoeksters dat er redenen zijn om de openbaarmaking uit te stellen, slaagt niet. Zoals de voorzieningenrechter in deze uitspraak heeft geoordeeld ziet zij in de door verzoeksters genoemde gronden geen reden om aan de rechtmatigheid van het boete- of het publicatiebesluit te twijfelen. Verder geldt dat reputatieschade, of deze nu door de openbaarmaking van het boetebesluit zelf komt of komt door de indruk die anderen na het lezen van het persbericht daarover kunnen krijgen, deze schade niet als onevenredige schade is aan te merken. Aan het belang van de bescherming van de markt dat met openbaarmaking van het boetebesluit is gediend, komt een groter gewicht toe. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de eerdergenoemde uitspraak van het CBb van 6 april 2021. De voorzieningenrechter ziet ook niet in waarom alleen op basis van het aangekondigde Engelstalige persbericht de belangenafweging in het voordeel van verzoeksters moet uitvallen of dat DNB daarmee in strijd met het legaliteitsbeginsel handelt. Verzoeksters hebben niet aannemelijk gemaakt dat een persbericht alleen in de Nederlandse taal mag plaatsvinden.

29.5 Het betoog van verzoeksters dat openbaarmaking helemaal achterwege moet blijven, slaagt niet. Dit kan bij een bestuurlijke boete gelet op artikel 62, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wtt 2018 alleen als openbaarmaking de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen. Verzoeksters hebben niet onderbouwd dat dit het geval is.

29.6 Het betoog van verzoekster 2 over de kop van het persbericht dat DNB wil publiceren, slaagt niet. De voorzieningenrechter begrijpt dat het verzoekster 2 hierbij om reputatieschade gaat omdat het eerste deel van de naam van beide verzoeksters hetzelfde is en alleen dit deel van de naam in de kop van het persbericht staat, waardoor zij bij het publicatiebesluit belanghebbende is en daarom de gelegenheid had moeten krijgen om tegen het voornemen van dat besluit een zienswijze in te dienen. De vraag of verzoekster 2 bij het publicatiebesluit belanghebbende is, laat de voorzieningenrechter in het midden. Hoe dan ook, zoals hiervoor al is geoordeeld leidt reputatieschade niet tot een onevenredig publicatie.

Conclusie en gevolgen

30. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de voorzieningenrechter geen voorziening treft om de openbaarmaking van het boetebesluit te schorsen. Hierdoor is er geen reden voor een proceskostenveroordeling. Wel gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat DNB uit coulance bij de openbaarmaking van het boetebesluit de volledige naam van verzoekster 1 in de kop van de Nederlands- en Engelstalige persberichten zal opnemen, zoals zij tijdens de zitting heeft toegezegd.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2023.

de griffier is verhinderd om

de uitspraak te ondertekenen

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet toezicht trustkantoren 2018

Artikel 1. Begripsbepaling

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder

uiteindelijk belanghebbende: uiteindelijk belanghebbende als bedoeld in artikel 1 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.

Artikel 23. Verbod op vroegtijdige dienstverlening

1. Het is een trustkantoor verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij:

a. het trustkantoor of een introducerende instelling cliëntenonderzoek heeft verricht en dit cliëntenonderzoek heeft geleid tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat en er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid of volledigheid van dit resultaat;

b. het trustkantoor of een introducerende instelling voldoet aan artikel 37, eerste en tweede lid; en

c. voor zover het cliëntenonderzoek is verricht door een introducerende instelling, het trustkantoor beschikt over de informatie, bedoeld in artikel 37, eerste en tweede lid.

2 Voor zover in paragraaf 4.2 is voorgeschreven dat een trustkantoor in het kader van het cliëntenonderzoek een voortdurende controle op de zakelijke relatie uitoefent, ten einde te verzekeren dat deze overeenkomt met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt of doelvennootschap, verzekert een trustkantoor zich er voorafgaand aan het aangaan van een zakelijke relatie van dat het trustkantoor hiertoe in staat zal zijn gedurende de zakelijke relatie.

3 Indien een trustkantoor met betrekking tot een zakelijke relatie niet in staat is te voldoen aan de voorschriften in dit hoofdstuk, beëindigt het trustkantoor de zakelijke relatie.

Artikel 25. Onderzoek naar de uiteindelijk belanghebbende

Het op grond van dit hoofdstuk vaststellen van een uiteindelijk belanghebbende houdt in ieder geval in dat een trustkantoor:

a. zoveel mogelijk met zekerheid alle uiteindelijk belanghebbenden identificeert;

b. de identiteit van de uiteindelijk belanghebbenden verifieert; en

c. de aard en omvang van het uiteindelijk belang van de uiteindelijk belanghebbende verifieert.

Artikel 27. Cliëntenonderzoek bij trustdienst a en b

1. Een trustkantoor verricht voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van de trustdiensten, bedoeld in de onderdelen a en b van de begripsomschrijving van trustdienst, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek naar de cliënt en de doelvennootschap.

2 Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap:

a. het integriteitrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;

b. het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;

c. de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen;

d. de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;

e. zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen als bedoeld in onderdeel c en het aan de vermogenspositie verbonden vermogen als bedoeld in onderdeel d uit legitieme bron afkomstig zijn;

f. vast te stellen dat voldaan is aan verplichtingen tot inschrijving van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007, of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land, en dat voldaan is aan verplichtingen tot het registreren van de uiteindelijk belanghebbenden van die entiteiten;

g. de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort vast te stellen;

h. inzicht te verwerven in de feitelijke zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap en deze zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;

i. de strekking waarmee de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort is opgezet vast te stellen;

j. de herkomst en bestemming van de middelen van de doelvennootschap vast te stellen; en

k. een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap, het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap.

3 Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de cliënt:

a. de cliënt te identificeren en diens identiteit te verifiëren;

b. de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt vast te stellen;

c. het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen;

d. een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de trustdienst worden gebruikt;

e. vast te stellen of de natuurlijke persoon die de cliënt vertegenwoordigt daartoe bevoegd is;

f. zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen of de cliënt ten behoeve van zichzelf optreedt, dan wel ten behoeve van een derde; en

g. in voorkomend geval, de natuurlijke persoon, bedoeld in onderdeel e, alsmede de derde, bedoeld in onderdeel f, te identificeren en diens identiteit te verifiëren.

4 Indien de cliënt niet de doelvennootschap of de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap is, verricht het trustkantoor aanvullend onderzoek dat hem in staat stelt om:

a. het integriteitrisicoprofiel van de cliënt vast te stellen;

b. indien de cliënt een rechtspersoon is:

1°. de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapstructuur van de cliënt vast te stellen;

2°. inzicht te verwerven in de feitelijke zeggenschapsstructuur van de cliënt en deze zoveel als redelijkerwijs mogelijk is met zekerheid vast te stellen; en

c. de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap vast te stellen.

Artikel 37. Vastlegging cliëntenonderzoek

1. Een trustkantoor dat of een introducerende instelling die uitvoering heeft gegeven aan de voorschriften in hoofdstuk 4 legt de daartoe gebruikte gegevens vast.

2 Een trustkantoor dat op grond van deze wet een persoon heeft geïdentificeerd en zijn identiteit heeft geverifieerd, of bij wie een cliënt is geïntroduceerd door een introducerende instelling met inachtneming van artikel 23, legt op opvraagbare wijze de in artikel 33 van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme bedoelde gegevens vast.

3 Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens actueel gehouden worden.

4 Een trustkantoor bewaart de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens op toegankelijke wijze gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of tot vijf jaar na het verlenen van de desbetreffende trustdienst.

Artikel 39. Dienstverleningsdossier

1. Een trustkantoor beschikt over een dienstverleningsdossier voor iedere cliënt. Het dienstverleningsdossier omvat informatie over de cliënt, de doelvennootschappen, de trustdiensten die worden verleend en, in voorkomend geval, de trust waarvoor het trustkantoor als trustee optreedt.

2 Een dienstverleningsdossier bevat ten minste de volgende bescheiden:

a. de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de cliënt en, indien van toepassing, de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;

b. het acceptatiememorandum, bedoeld in artikel 26, derde lid;

c. een overzicht van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;

d. de gegevens, bedoeld in artikel 37; en

e. de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 20, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of trustdienst.

3 Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat het dienstverleningsdossier voldoende actueel gehouden wordt.

4 Het trustkantoor bewaart een dienstverleningsdossier gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of na het verlenen van de desbetreffende trustdienst.

Artikel 48. Last onder dwangsom en bestuurlijke boete

1. De Nederlandsche Bank kan een last onder dwangsom opleggen ter zake van:

a. overtreding van bij of krachtens de hoofdstukken 2 tot en met 5 en 8 gestelde regels;

b. het geen dan wel niet tijdig of onvolledig gevolg geven aan een krachtens artikel 47 gegeven aanwijzing.

2 De Nederlandsche Bank kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van:

a. overtreding van bij of krachtens de hoofdstukken 2 tot en met 5 en 8 gestelde regels;

b. overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht;

c. het geen dan wel niet tijdig of onvolledig gevolg geven aan een krachtens artikel 47 gegeven aanwijzing.

Artikel 49. Hoogte bestuurlijke boete

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden voor de verschillende overtredingen de bedragen van de op te leggen bestuurlijke boete vastgesteld, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of in gevallen bedoeld in het derde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt.

2 De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:

Categorie

Basisbedrag

Minimumbedrag

Maximumbedrag

1 € 10.000,–

€ 0,–

€ 10.000,–

2 € 500.000,–

€ 0,–

€ 1.000.000,–

3 € 2.500.000,–

€ 0,–

€ 5.000.000,–

3 Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 10.000.000.

Artikel 50. Omzetgerelateerde boete

1. In afwijking van artikel 49 bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding van een voorschrift gerangschikt in de derde categorie ten hoogste 20% van de netto-omzet van de overtreder in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarmee de bestuurlijke boete wordt opgelegd, indien dit meer is dan € 10.000.000.

2 Indien de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan een onderneming die opgenomen is in een groep met een geconsolideerde jaarrekening, worden bij de berekening van de netto-omzet de totaalbedragen gehanteerd uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijke moederonderneming.

Artikel 61. Publicatie formele maatregel

1. De Nederlandsche Bank maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.

2 Indien tegen een besluit als bedoeld in het eerste lid bezwaar, beroep of hoger beroep is ingesteld, wordt de uitkomst daarvan tezamen met het besluit openbaar gemaakt.

3 In aanvulling op artikel 5:2, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuurlijke sanctie mede verstaan: het door de Nederlandsche Bank wegens een overtreding intrekken of beperken van een vergunning alsmede het opleggen van een verbod als bedoeld in artikel 53.

4 In afwijking van het eerste lid maakt de Nederlandsche Bank een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake van een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 49, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.

5 De Nederlandsche Bank maakt in afwijking van het eerste lid een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom ingevolge deze wet zo spoedig mogelijk openbaar, indien een dwangsom wordt verbeurd.

6 De Nederlandsche Bank maakt de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 62 niet openbaar is gemaakt.

7 Een besluit dat ingevolge het eerste, vierde of vijfde lid openbaar is gemaakt, blijft gedurende een periode van vijf jaar na bekendmaking beschikbaar op de website van de Nederlandsche Bank, met uitzondering van de persoonsgegevens die deel uitmaken van het besluit voor zover enig wettelijk voorschrift aan de openbaarmaking van de persoonsgegevens in de weg staat.

Artikel 62. Uitzonderingen publicatieplicht

1. Openbaarmaking op grond van artikel 61 wordt uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover:

a. die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn;

b. betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend;

c. een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de Nederlandsche Bank naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd;

d. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht.

2 Openbaarmaking op grond van artikel 61 blijft achterwege, indien openbaarmaking overeenkomstig het eerste lid:

onevenredig zou zijn gezien de geringe ernst van de overtreding, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft;

niet in overeenstemming is met het doel van de opgelegde bestuurlijke sanctie, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft; of

de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen.

Besluit bestuurlijke boetes financiële sector

Artikel 16

Overtreding van een voorschrift, gesteld in een hierna genoemd artikel van de Wet toezicht trustkantoren 2018, is als volgt beboetbaar:

Artikel

Boetecategorie

23 3 Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

uiteindelijk belanghebbende: natuurlijke persoon die de uiteindelijke eigenaar is van of zeggenschap heeft over een cliënt, dan wel de natuurlijke persoon voor wiens rekening een transactie of activiteit wordt verricht.

3 Bij algemene maatregel van bestuur worden de categorieën natuurlijke personen aangewezen die in elk geval moeten worden aangemerkt als uiteindelijk belanghebbende als bedoeld in het eerste lid.

Uitvoeringsbesluit Wwft 2018

Artikel 3

1. Categorieën van natuurlijke personen die in elk geval moeten worden aangemerkt als uiteindelijk belanghebbende zijn:

a. in het geval van een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid of een naamloze vennootschap, niet zijnde een vennootschap die als uitgevende instelling is onderworpen aan openbaarmakingsvereisten als bedoeld in de richtlijn transparantie, dan wel aan vergelijkbare internationale standaarden, met inbegrip van een 100 procent dochtermaatschappij van een dergelijke vennootschap:

1°. natuurlijke personen die de uiteindelijke eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over de vennootschap, via:

– het direct of indirect houden van meer dan 25 procent van de aandelen, van de stemrechten of van het eigendomsbelang in de vennootschap, met inbegrip van het houden van toonderaandelen; of

– andere middelen, waaronder de voorwaarden voor consolidatie van een jaarrekening, bedoeld in artikel 406, in samenhang met de artikelen 24a, 24b en 24d, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; of

2°. indien na uitputting van alle mogelijke middelen en op voorwaarde dat er geen gronden voor verdenking bestaan, geen van de personen, bedoeld in subonderdeel 1°, is achterhaald, of indien er enige twijfel bestaat of een persoon als bedoeld in subonderdeel 1° de uiteindelijke eigenaar is of zeggenschap heeft, dan wel de natuurlijke persoon is voor wiens rekening een transactie wordt verricht, de natuurlijke persoon of personen die behoort of behoren tot het hoger leidinggevend personeel van de vennootschap;

b. in het geval van een kerkgenootschap als bedoeld in artikel 2 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek:

1°. natuurlijke personen die bij ontbinding van het kerkgenootschap als rechtsopvolger in het statuut van het kerkgenootschap zijn benoemd; of

2°. indien na uitputting van alle mogelijke middelen en op voorwaarde dat er geen gronden voor verdenking bestaan, geen van de personen, bedoeld in subonderdeel 1°, is achterhaald, of indien er enige twijfel bestaat of een persoon als bedoeld in subonderdeel 1° de uiteindelijke eigenaar is of zeggenschap heeft, dan wel de natuurlijke persoon is voor wiens rekening een transactie wordt verricht, de natuurlijke personen die als bestuurder staan vermeld in het eigen statuut, of zo mogelijk als bestuurder staan genoemd in de documenten van de kerkelijke organisatie;

c. in het geval van een overige rechtspersoon:

1°. natuurlijke personen die de uiteindelijke eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over de rechtspersoon, via:

– het direct of indirect houden van meer dan 25 procent van het eigendomsbelang in de rechtspersoon;

– het direct of indirect kunnen uitoefenen van meer dan 25 procent van de stemmen bij besluitvorming ter zake van wijziging van de statuten van de rechtspersoon; of

– het kunnen uitoefenen van feitelijk zeggenschap over de rechtspersoon; of

d. in het geval van een personenvennootschap:

1°. natuurlijke personen die de uiteindelijke eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over de personenvennootschap via:

– het direct of indirect houden van meer dan 25 procent van het eigendomsbelang in de personenvennootschap;

– het direct of indirect kunnen uitoefenen van meer dan 25 procent van de stemmen bij besluitvorming ter zake van wijziging van de overeenkomst die ten grondslag ligt aan de personenvennootschap, of ter zake van de uitvoering van die overeenkomst anders dan door daden van beheer, voor zover in die overeenkomst besluitvorming bij meerderheid van stemmen is voorgeschreven; of

– het kunnen uitoefenen van feitelijke zeggenschap over de personenvennootschap; of

e. in het geval van een trust, de volgende natuurlijke personen:

1°. de oprichter of oprichters;

2°. de trustee of trustees;

3°. voor zover van toepassing, de protector of protectors;

4°. de begunstigden, of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden zijn van de trust niet kunnen worden bepaald dan wel het vijfde lid, tweede volzin van toepassing is, de groep van personen in wier belang de trust hoofdzakelijk is opgericht of werkzaam is; en

5°. elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent.

2 Het eerste lid, onderdeel a, is van overeenkomstige toepassing op Europese naamloze vennootschappen en Europese coöperatieve vennootschappen, alsmede op andere juridische entiteiten vergelijkbaar met een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid of een naamloze vennootschap.

3 Het eerste lid, onderdeel c, is van overeenkomstige toepassing op andere juridische entiteiten vergelijkbaar met een van deze rechtspersonen.

4 Het eerste lid, onderdeel d, is van overeenkomstige toepassing op rederijen, Europees economische samenwerkingsverbanden of andere juridische entiteiten vergelijkbaar met een personenvennootschap.

5 Het eerste lid, onderdeel e, is van overeenkomstige toepassing op andere juridische constructies vergelijkbaar met een trust. In geval van een fonds voor gemene rekening dat wordt aangeboden aan honderdvijftig personen of meer en wordt beheerd door een beheerder waaraan een vergunning als bedoeld in artikel 2:65 of artikel 2:69b, eerste lid, van de Wet op het financieel toezicht is verleend, wordt als uiteindelijk belanghebbende in de zin van het eerste lid, onderdeel e, onder 4°, aangemerkt de groep van natuurlijke personen in wier belang dit fonds voor gemene rekening hoofdzakelijk is opgericht of werkzaam is.

6 Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder hoger leidinggevend personeel uitsluitend verstaan: elke bestuurder in de zin van artikel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, of, in het geval van een personenvennootschap, elke vennoot, met uitzondering van een vennoot bij wijze van geldschieting als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van het Wetboek van Koophandel.

7 Het eerste lid, onderdelen a, b, c en d, het tweede, derde, vierde en zesde lid, zijn van overeenkomstige toepassing op een juridische entiteit die is aangewezen als uiteindelijk belanghebbende als bedoeld in het eerste lid, onderdeel e.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:41

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

Artikel 8:89

1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.

2 De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.

3 De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.

ECLI:NL:RBROT:2023:5209

Heeft verzoekster 1 de door DNB verweten gedraging verricht?

Heeft DNB de boetehoogte juist en terecht vastgesteld?

Mag DNB tot openbaarmaking (publicatie) van het boetebesluit overgaan?

Toegepaste wetsartikelen