ECLI:NL:RBROT:2024:7249
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/4285
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2024 in de zaak tussen
[naam eiseres] . h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
en
[verweerder]
(gemachtigde: mr. N. Majid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een boete van in totaal € 7500,-- op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).
1.1. Met het primaire besluit van 18 januari 2022 heeft [verweerder] deze boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 1 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres is [verweerder] bij de oplegging van de boete gebleven. Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
1.2. [verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 23 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] ( [persoon A] ), bestuurder van eiseres, [persoon B] , namens de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [verweerder] .
1.4. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde eiseres in de gelegenheid te stellen om stukken te verstrekken over haar financiële situatie. Eiseres heeft op 14 maart 2023 stukken toegestuurd aan de rechtbank. [verweerder] heeft op 7 april 2023 op deze stukken gereageerd. Eiseres heeft op 3 mei 2023 op de reactie van [verweerder] gereageerd. Op 5 juni 2023 heeft [verweerder] op de reactie van eiseres gereageerd.
1.5. Bij e-mail van 29 juni 2023 heeft eiseres aangegeven gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord op zitting.
1.6. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 8 februari 2024. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] ( [persoon A] ), bestuurder van eiseres, [persoon B] , namens de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van [verweerder] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is een restaurant waarvan [persoon A] de enige bestuurder is. Op
30 november 2020 zijn arbeidsinspecteurs van de Inspectie van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de inspectie) een onderzoek gestart naar aanleiding van een melding dat eiseres mogelijk de Wml zou overtreden. Uit een boeterapport van 11 februari 2021 volgt dat bij dat onderzoek is vastgesteld dat eiseres in de periode van december 2019 tot en met april 2020 ten aanzien van twee werknemers de Wml heeft overtreden door in strijd met de wet huisvestingskosten op hun minimumloon in te houden.
2.1 Op 1 december 2021 heeft [verweerder] het voornemen geuit om voor deze overtredingen een bestuurlijke boete op te leggen van in totaal € 7500,-- (€ 3000,-- voor de eerste werknemer en € 4500,-- voor de tweede werknemer) en om de inspectiegegevens en de opgelegde boete openbaar te maken. Op 8 december 2021 heeft eiseres haar zienswijze op dit voornemen gegeven. [verweerder] heeft in deze zienswijze geen aanleiding gezien om een ander besluit te nemen dan het voornemen en heeft met het primaire besluit overeenkomstig het voornemen beslist.
2.2 Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft [verweerder] het primaire besluit heroverwogen. Met het bestreden besluit heeft [verweerder] het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de oplegging van de boete. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft geen beroepsgronden gericht tegen het bestreden besluit voor zover dit ziet op de openbaarmaking van de inspectiegegevens. Dit onderdeel van het bestreden besluit beoordeelt de rechtbank dus niet.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1 De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Overtreding van de Wml
Vaststaande feiten
5. De rechtbank stelt vast dat de twee werknemers in de periode van december 2019 tot en met april 2020 in dienst waren bij eiseres tegen het wettelijke minimumloon. Eiseres heeft in die periode maandelijks € 400,-- respectievelijk € 750,-- aan huisvestingskosten op hun salaris ingehouden. Daardoor hebben de twee werknemers over die periode netto respectievelijk 21,24% en 45,45% minder dan het wettelijke minimumloon ontvangen. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of eiseres daarmee de Wml heeft overtreden.
Heeft eiseres de Wml overtreden?
6. Eiseres betoogt dat zij de Wml niet heeft overtreden. Zij heeft met toestemming van de twee betrokken werknemers huisvestingskosten ingehouden op hun nettosalaris omdat de verhuurder de woning, waarin de twee werknemers samenwoonden, niet direct aan de werknemers wilde verhuren, maar wel aan eiseres. Eiseres had hiervoor schriftelijke volmachten. De reeds voor de bezwaarfase getekende verklaringen van beide werknemers zijn verstrekt. Daarnaast betoogt eiseres dat de onderbetaling van één van de werknemers onder de 25% lag, namelijk op 21,24%, en dat dit op grond van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (Bml) is toegestaan.
6.1 Inhouding van huisvestingskosten op het minimumloon is op grond van artikel 13, tweede lid, van de Wml, gelezen in samenhang met artikel 7:631 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en artikel 2a van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (Bml), slechts toegestaan als daar een schriftelijke huurovereenkomst tussen de werknemer en de verhuurder en een voorafgaande schriftelijke volmacht van de werknemer aan de werkgever aan ten grondslag liggen. Daarnaast geldt dat de ingehouden huisvestingskosten ten hoogste 25% van het minimumloon mogen bedragen en dat de verhuurder een toegelaten instelling moet zijn als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet of - kort gezegd - gecertificeerd is.
6.2 [verweerder] heeft terecht vastgesteld dat er geen huurovereenkomst was tussen de twee werknemers en de verhuurder. Er was alleen een huurovereenkomst tussen [persoon A] en de verhuurder. Ook heeft [verweerder] terecht vastgesteld dat de verhuurder geen toegelaten instelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Woningwet is en dat hij ook niet is gecertificeerd. Beide vaststellingen worden niet betwist door eiseres. Het voorgaande is al voldoende om vast te stellen dat eiseres in strijd met de wet inhoudingen op het minimumloon heeft gedaan en daarmee twee overtredingen van artikel 13 van de Wml heeft begaan. Dat wat eiseres heeft aangevoerd over het bestaan van volmachten, wat daarvan ook zij, behoeft daarom geen bespreking. Hetzelfde geldt voor het inhoudingspercentage van 21,24% bij één van de werknemers.
De opgelegde boete
7. Eiseres betoogt verder dat geen, dan wel een lagere, boete had moeten worden opgelegd. Zij voert aan dat zij te goeder trouw heeft gehandeld. Daarnaast stelt zij niet in staat te zijn om de opgelegde boete te betalen. Eiseres heeft een negatief vermogen op de balans staan, zij heeft de afgelopen jaren verlies gedraaid en heeft daardoor geen reserves meer. Eiseres heeft ter onderbouwing van deze stelling stukken aangeleverd omtrent haar financiële situatie. Ten slotte betoogt eiseres dat zij dubbel wordt beboet, aangezien zij de ingehouden bedragen al heeft betaald aan de werknemers.
7.1 [verweerder] is bij overtreding van artikel 13 van de Wml bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. [verweerder] moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Hij houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.[verweerder] kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Uit vaste rechtspraak volgt dat ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, [verweerder] bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval moet beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt wordt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Reden tot matiging van de opgelegde boete kan ook bestaan als uit de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens blijkt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
7.2 Voor het vaststellen van de hoogte van de boete die bij overtreding van de Wml wordt opgelegd heeft [verweerder] beleidsregels opgesteld. Daarin is de hoogte van de boete afhankelijk gesteld van de duur en het percentage van de onderbetaling. De rechtbank ziet geen aanleiding om dit beleid onredelijk te achten en stelt vast dat de hoogte van de boete die aan eiseres is opgelegd in overeenstemming is met deze beleidsregels. [verweerder] heeft terecht geen reden gezien om af te zien van het opleggen van een boete, dan wel om deze te matigen wegens de door eiseres gestelde afwezige, dan wel verminderde, verwijtbaarheid. Eiseres had in haar hoedanigheid van werkgever op de hoogte moeten zijn van de geldende verplichtingen en wettelijke regels. De werkgever heeft een eigen verantwoordelijkheid die inhoudt dat hij de nodige kennis en informatie vergaart over alle wettelijke vereisten die van belang zijn voor de bedrijfsvoering van zijn onderneming. Dat eiseres hiervan niet op de hoogte was komt voor haar rekening en risico. De stelling van eiseres dat zij dubbel wordt gestraft treft geen doel omdat de nabetalingen geen punitieve sanctie zijn. Met de nabetalingen heeft eiseres er voor gezorgd dat de onderbetalingen zijn hersteld. Dit laat onverlet dat eiseres de overtredingen heeft gepleegd en daarvoor beboetbaar is. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat [verweerder] in het bestreden besluit goed heeft gemotiveerd waarom hij vindt dat eiseres haar financiële situatie onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt, waardoor een beroep op matiging van de boete wegens beperkte draagkracht niet kan slagen. Eiseres is in beroep, nadat het onderzoek ter zitting daarvoor werd geschorst, in de gelegenheid gesteld om alsnog stukken aan te leveren die haar financiële situatie inzichtelijk maken. Hierop heeft eiseres stukken aangeleverd waaruit volgt dat haar winst in 2021 € 383.425,-- was, terwijl de eerder gegeven prognose een negatief resultaat van € 25.809,-- was. Eiseres heeft haar stelling, dat dit positieve resultaat over 2021 verklaard kan worden door het feit dat diverse rekening-couranten, leningen en langlopende schulden zijn kwijtgescholden, niet onderbouwd met stukken. De rechtbank kan [verweerder] gezien het voorgaande volgen in zijn bij brieven van 7 april 2023 en 5 juni 2023 weergegeven reactie dat hij geen aanleiding ziet om de boete te matigen, dan wel de aangeboden betalingsregeling aan te passen.
8. [verweerder] heeft terecht een boete aan eiseres opgelegd en heeft op goede gronden geoordeeld dat er geen aanleiding is om deze te matigen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres niet in het gelijk wordt gesteld. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2024.
De rechter is verhinderd de uitspraak te tekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 7
1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid
door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon
ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de
benaming minimumloon vastgesteld.
Artikel 13
1. Het minimumloon is niet vatbaar voor inhouding of verrekening door de werkgever met overeenkomstige toepassing van artikel 631 onderscheidenlijk artikel 632, met uitzondering van het tweede lid, tweede zin, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
2. In afwijking van het eerste lid is inhouding toegestaan, met overeenkomstige toepassing van artikel 631, derde lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen betalingsverplichtingen van de werknemer worden aangewezen ten aanzien waarvan hij bevoegd is om schriftelijke volmacht te verlenen aan de werkgever om uit het uit te betalen loon betalingen in zijn naam te verrichten, met inachtneming van hetgeen overigens in artikel 631 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek is bepaald. Deze betalingsverplichtingen kunnen voor te onderscheiden categorieën van werknemers verschillend worden aangewezen. In afwijking van artikel 3, eerste lid, kunnen tevens betalingsverplichtingen worden aangewezen van werknemers die op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in dienst zijn genomen door of vanwege het Rijk of het bevoegde gezag van een provincie, gemeente, waterschap, veenschap en veenpolder, indien, op grond van artikel 615 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek van toepassing is verklaard.
Artikel 18b
1. Als overtreding wordt aangemerkt:
c. het door een werkgever verrichten van inhouding op of verrekening met het minimumloon, in strijd met het bepaalde bij of krachtens artikel 13.
Artikel 18c
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
Burgerlijk Wetboek
Artikel 7:631
1. Een beding waarbij de werkgever het recht krijgt enig bedrag van het loon op de betaaldag in te houden, is nietig, onverminderd de bevoegdheid van de werknemer om de werkgever een schriftelijke volmacht te verlenen om uit het uit te betalen loon betalingen in zijn naam te verrichten. De bevoegdheid van de werknemer, bedoeld in de eerste zin, geldt niet voor het deel van het loon tot het bedrag, bedoeld in artikel 7 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, met uitzondering van betalingsverplichtingen als bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. Deze volmacht is te allen tijde herroepelijk.
Artikel 7:632
1. Behalve bij het einde van de arbeidsovereenkomst is verrekening door de werkgever van zijn schuld ter zake van het uit te betalen loon slechts toegelaten met de volgende vorderingen op de werknemer:
c. de voorschotten op het loon, door de werkgever in geld aan de
werknemer verstrekt, mits daarvan schriftelijk blijkt;
2. Verrekening heeft geen plaats op het deel van het loon tot het bedrag, bedoeld in artikel 7 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, tenzij vooraf schriftelijk met de werknemer is overeengekomen dat verrekening met een vordering als bedoeld in lid 1, onderdeel c, plaatsvindt (…).
Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 2a
1. De werknemer is bevoegd om schriftelijke volmacht te verlenen aan de werkgever om uit het uit te betalen minimumloon in zijn naam betalingen te verrichten aan de verhuurder ter zake van de huur van woonruimte van de huurprijs, de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter en de servicekosten, bedoeld in artikel 237 van Boek 7, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek, indien:
a. de huurprijs, de kosten voor nutsvoorzieningen met een individuele meter
en de servicekosten voor het gedeelte van het uit te betalen minimumloon gezamenlijk per betalingstermijn ten hoogste 25% bedraagt van het voor de werknemer voor die termijn geldende minimumloon; en
b. de verhuurder:
1°. een toegelaten instelling is als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de
Woningwet; of
2°. gecertificeerd is overeenkomstig de bij collectieve arbeidsovereenkomst
vastgestelde normen betreffende de kwaliteit van huisvesting van werknemers na een conformiteitsbeoordeling van een instelling die door de Raad voor Accreditatie, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet aanwijzing nationale accreditatie-instantie, is geaccrediteerd op grond van deze vastgestelde norm.
3. Bij de schriftelijke volmacht, bedoeld in het eerste lid, overlegt de werknemer de afschriften van de huurovereenkomst en van de bescheiden, waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de vereisten, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, aan de werkgever.
4. De werkgever is bevoegd de betalingen, bedoeld in het eerste lid, te verrichten, indien hij aan de hand van de afschriften van de huurovereenkomst en van de bescheiden, bedoeld in het derde lid, heeft vastgesteld dat is voldaan aan de eisen, gesteld in het eerste en tweede lid.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Artikel 2
Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van de onderstaande tabel.
Boetebedragen overtreding artikel 7
Duur onderbetaling
≤ 1 maand
>1 – < 3 maanden
3 – < 6 maanden
≥ 6 maanden
< 5%
€ 500
€ 750
€ 1.000
€ 1.250
5% – < 10%
€ 750
€ 1.000
€ 1.250
€ 2.000
10% – < 25%
€ 1.250
€ 2.000
€ 3.000
€ 4.500
25% – < 50%
€ 2.000
€ 3.000
€ 4.500
€ 7.000
≥ 50%
€ 3.000
€ 4.500
€ 7.000
€ 10.000
Minder dan € 50 onderbetaling: € 500.
Artikel 5
1. Indien een werkgever handelt in strijd met hetgeen is bepaald bij of krachtens artikel 13 van de wet, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd, waarvan de hoogte wordt vastgesteld overeenkomstig de tabel in artikel 2.
4. Om te bepalen of ten aanzien van een overtreding van artikel 13 van de wet een boete wordt opgelegd, wordt van het totale bedrag van loon en vergoedingen op de in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek genoemde opgave het deel van het loonbedrag en vergoedingen dat hoger is dan het minimumloon afgezet tegen de niet toegestane inhoudingen op en verrekeningen met het minimumloon. Indien het totaalbedrag aan niet
toegestane inhoudingen en verrekeningen hoger is dan het deel van het loon en vergoedingen dat hoger is dan het minimumloon, wordt een boete opgelegd voor een overtreding van artikel 13 van de wet.
Op grond van de artikelen 18b, eerste lid, aanhef en onder c, en 18c, eerste lid, van de Wml.
Artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Dit blijkt ook uit artikel 5:41 van de Awb.
Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/) en van 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3762 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/).
Beleidsregels bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018.
Vergelijk uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3330 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/).