ECLI:NL:RBROT:2025:864
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/1525
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 januari 2025 in de zaak tussen
[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigden: mr. B.J.H. Braeken, mr. D.M.A. van den Berg en mr. L. Elzas),
en
Autoriteit Consument & Markt, de ACM
(gemachtigden: mr. L.M. Klinkhamer en mr. L.H. Partiman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoeken om openbaarmaking van informatie. De ACM heeft deze verzoeken met afzonderlijke besluiten van 6 september 2023 afgewezen.
1.1. Met het bestreden besluit van 10 januari 2024 op het bezwaar van eiseres is de ACM bij de afwijzing van de verzoeken gebleven.
1.2. De ACM heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. De rechtbank heeft het beroep op 18 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de ACM.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is een reisorganisatie die online pakketreizen aanbiedt. Op 27 juli 2023 heeft zij bij de ACM twee verzoeken op grond van de Wet open overheid (Woo) ingediend.
2.1. Beide verzoeken zien op stukken die betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid prijstransparantie in de reisbranche. Het eerste verzoek is ingegeven door een bij eiseres bekende e-mail en is gericht op de gehele e-mailstring en mogelijk eerdere of latere e-mailstrings over het onderwerp prijstransparantie in de reisbranche en de in dat kader tussen de ACM en ANVR kader gemaakte afspraken. Het tweede verzoek bestaat uit twee onderdelen en heeft betrekking op (i) alle documenten en correspondentie die betrekking hebben op overleg in 2022 en 2023 tussen de ACM en de ANVR en de in dat kader tussen de ACM en ANVR kader gemaakte afspraken, en (ii) alle documenten en correspondentie die betrekking hebben op overleg en afspraken in 2022 en 2023 tussen de ACM en de consumentenbond. Op verzoek van de ACM heeft Prijsvrij het tweede verzoek nader gespecificeerd en toegelicht dat het betrekking heeft op documenten en correspondentie die direct of indirect zien op het overleg of de gemaakte afspraken in het kader van de bestuurlijke aangelegenheid prijstransparantie in de reisbranche.
2.2. Bij afzonderlijke besluiten van 6 september 2023 heeft de ACM de verzoeken om openbaarmaking afgewezen op grond van de artikelen 7, eerste lid, en 12w, eerste en vierde lid, van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt (Iw) in combinatie met artikel 12u, vierde lid, van de Iw. Op de bij deze besluiten gevoegde inventarislijsten is per document aangegeven welke afwijzingsgrond volgens de ACM van toepassing is.
2.3. Het bestreden besluit berust – samengevat en voor zover van belang – op de volgende overwegingen. Eiseres betoogt ten onrechte dat de door de ACM vervaardigde documenten niet vallen onder de uitzonderingsgrond van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Iw en dat deze documenten openbaar moeten worden gemaakt. De passage "van overeenkomstige toepassing" uit artikel 12u, vierde lid, van de Iw maakt namelijk dat de openbaarmaking van andere documenten dan besluiten ook moet worden afgewezen als die openbaarmaking in strijd is met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht. Ook voor vervaardigde stukken uit toezichts-, handhavings- en reguleringsdossiers geldt dus dat deze stukken in de regel niet openbaar kunnen worden gemaakt. Een andere uitleg zou afbreuk doen aan de door de wetgever bedoelde uitputtende regeling voor openbaarmaking van documenten die door de ACM of in haar opdracht zijn vervaardigd voor de uitvoering van de aan de ACM bij of krachtens de wet opgedragen taken. In dit geval ziet het toezicht onder andere op de eisen voor prijstransparantie die pakketreisaanbieders in acht moeten nemen. Openbaarmaking van de vertrouwelijke documenten die zien op dat toezicht kan ertoe leiden dat de ACM en marktpartijen zich terughoudend opstellen bij het uitwisselen van informatie in het kader van dat toezicht, omdat die mogelijk voor een ieder openbaar wordt. Dat schaadt het doel en de effectiviteit van het toezicht. Dat eiseres graag inzicht wil in de wijze waarop de uitgangspunten voor online prijstransparantie zoals die met de reisbranche zijn gedeeld tot stand zijn gekomen, maakt dat niet anders. De ACM handhaaft ten aanzien van alle documenten haar standpunt dat het verzoek om openbaarmaking terecht is afgewezen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of de ACM terecht de openbaarmaking van de door eiseres gevraagde informatie heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Voordat de rechtbank overgaat tot het bespreken van de beroepsgronden van eiseres, zal zij hierna kort het systeem van de Iw en de verhouding tussen de Iw en de Wet openbaarheid van bestuur (Wob, inmiddels vervangen door de Woo) toelichten.
5.1. Uit de rechtspraak volgt dat artikel 7, eerste lid, en de artikelen 12u, 12v en 12w van de Iw een uitputtende regeling vormen die voorrang heeft op de Woo.
5.1.1. Artikel 7, eerste lid, van de Iw bevat een geheimhoudingsverplichting voor gegevens en inlichtingen die de ACM heeft verkregen bij de uitvoering van een aan haar opgedragen taak. Zulke gegevens en inlichtingen kunnen dus niet openbaar worden gemaakt.
5.1.2. Artikel 12w van de Iw is van toepassing op documenten die de ACM zelf heeft vervaardigd of heeft laten vervaardigen voor de uitvoering van een aan haar opgedragen taak. Die documenten kan de ACM openbaar maken. Dit geldt ook als deze documenten verkregen gegevens in de zin van artikel 7, eerste lid, van de Iw bevatten. Zodra het om een vervaardigd document gaat, dient de toetsing van de openbaarmaking dus geheel onder artikel 12w van de Iw plaats te vinden.
5.1.3. Hoewel uit artikel 12w, eerste lid, van de Iw volgt dat de ACM door haar vervaardigde documenten openbaar kan maken, moet de ACM dit onder bepaalde omstandigheden toch weigeren. Dit is het geval wanneer openbaarmaking naar het oordeel van de ACM in strijd komt met het belang van het aan de ACM opgedragen toezicht. Dit volgt uit artikel 12w, vierde lid, in samenhang bezien met artikel 12u, vierde lid, van de Iw. Daarnaast mogen bepaalde gegevens die op grond van de Woo niet openbaar gemaakt mogen worden, ook niet op grond van de Iw openbaar gemaakt worden. Dit volgt uit artikel 12w, tweede lid, van de Iw. Dit is bijvoorbeeld het geval bij bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Daarvan blijft openbaarmaking dus achterwege.
5.2. Een verzoek tot openbaarmaking kan ook zien op informatie die geen betrekking heeft op een aan ACM opgedragen wettelijke taak. In dat geval is de Woo van toepassing. Blijkens de parlementaire geschiedenis valt hierbij te denken aan informatie over de interne bedrijfsvoering van ACM, bonnetjes van bestuursleden, maar ook informatie over hoe besluiten tot stand komen, zoals de wijze van corresponderen, uiteraard voor zover deze informatie niet specifiek betrekking heeft op de uitvoering van een aan ACM opgedragen taak.
Heeft de ACM de weigering tot openbaarmaking voldoende gemotiveerd?
6. Eiseres betoogt – kort samengevat – dat het feit dat de gedragslijn van de ACM in de rechtspraak over het algemeen als redelijk wordt beschouwd, haar niet ontslaat van haar verplichting om per geval te beoordelen of het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving openbaarmaking daadwerkelijk in de weg staat. Het systeem van artikel 12w van de Iw sluit niet uit dat documenten waarvan om openbaarmaking is verzocht bij de ACM, ook informatie kunnen bevatten die buiten het bereik van artikel 7 en 12w van de Iw valt. Door alle opgevraagde documenten zonder toegespitste motivering integraal te weigeren, heeft de ACM de weigering tot openbaarmaking daarom onvoldoende gemotiveerd. Bovendien geeft de werkwijze van de ACM blijk van onzorgvuldig handelen en is deze dus in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Zo bleek in bezwaar dat voor maar liefst 25 van de 101 documenten in de eerste instantie de verkeerde wettelijke grondslag uit de Iw was opgenomen. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat haar beroepschrift zo moet worden gelezen, dat ook de weigering voor zover die is gebaseerd op artikel 7, eerste lid, van de Iw wordt betwist en dat de ACM ook bij een beroep op die weigeringsgrond per document dient te beoordelen of dit informatie bevat die buiten de reikwijdte van dat artikel valt.
6.1. Eiseres baseert haar standpunt dat de ACM per document moet nagaan welke informatie daarin openbaar kan worden gemaakt en onder welke weigeringsgrond bepaalde informatie eventueel valt, op rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Zij stelt dat, alhoewel eerdere beslissingen van de rechtbank ook uitdrukkelijk naar deze lijn verwijzen, de rechtbank Rotterdam eerder verrassenderwijs van oordeel was dat de ACM door het opstellen van een inventarislijst aan haar motiveringsplicht zou hebben voldaan.
6.2. Met betrekking tot de geheimhoudingsplicht op grond van artikel 7 van de Iw heeft het CBb eerder geoordeeld dat de wetgever deze heeft gecreëerd in verband met de vrees dat ondernemingen terughoudend worden met het verstrekken van privacy- en concurrentiegevoelige informatie. Hieronder vallen gegevens en inlichtingen die ACM heeft verkregen in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een aan haar opgedragen taak. Ook heeft het CBb in de door eiseres aangehaalde uitspraak van 17 juni 2016 geoordeeld dat het gesloten systeem van artikel 7 en de artikelen 12u, 12v en 12w van de Iw niet de mogelijkheid uitsluit dat de documenten waarvan om openbaarmaking is verzocht, ook informatie kunnen bevatten die niet valt onder het bereik van artikel 7, eerste lid, van de Iw. Daarbij valt volgens het CBb niet alleen te denken aan informatie over de interne bedrijfsvoering van ACM, maar ook aan informatie die ziet op bijvoorbeeld het proces van de totstandkoming van een besluit, zoals de wijze van corresponderen. Voor deze informatie geldt niet de geheimhoudingsplicht op grond van artikel 7, eerste lid, van de Iw en is dus de Wob/Woo van toepassing. Of er in de documenten waarvan om openbaarmaking is verzocht informatie voorkomt die niet valt onder de reikwijdte van artikel 7, eerste lid, van de Iw moet concreet onderzocht worden, aldus het CBb.
6.3. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van eiseres dat de ACM ook bij gegevens en inlichtingen verkregen in verband met uitvoering van een haar opgedragen taak zou moeten beoordelen of deze documenten informatie bevatten die niet binnen het bereik van artikel 7, eerste lid, van de Iw valt, berust op een te beperkte lezing van de door haar aangehaalde uitspraak van het CBb. Deze uitspraak had namelijk betrekking op een weigering om door de ACM vervaardigde documenten openbaar te maken op grond van artikel 7, eerste lid, van de Iw, omdat daarin informatie was opgenomen die gegevens of inlichtingen in de zin van artikel 7, eerste lid, van de Iw bevatte of daarop voortbouwde. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het CBb met deze uitspraak geen nader onderzoek willen opleggen om te beoordelen of alle informatie in verkregen documenten binnen de geheimhoudingsplicht van artikel 7, eerste lid, van de Iw valt. Voor gegevens en inlichtingen verkregen in verband met uitvoering van een aan de ACM opgedragen taak geldt dus onverkort de hoofdregel dat deze uitsluitend openbaar mogen worden gemaakt, voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van een taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Iw.
7. De stukken die de ACM heeft ontvangen van zowel de ANVR als de Consumentenbond vallen binnen het bereik van artikel 7 van de Iw. De ACM heeft deze stukken namelijk verkregen in het kader van het uitvoeren van een toezichttaak, te weten het onderzoek naar prijstransparantie in de reisbranche. Zoals ter zitting door de gemachtigde van de ACM is toegelicht, is per document beoordeeld of het kan worden geopenbaard of niet en is dat oordeel vervat in de inventarislijst. Uit de inventarislijst volgt ook wie de afzender van de informatie is, en daarmee of het gaat om verkregen gegevens en inlichtingen. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat deze documenten terecht zijn geweigerd op grond van artikel 7 van de Iw.
8. De overige documenten borduren voort op de hiervoor bedoelde van de ANVR en de Consumentenbond verkregen documenten (in die zin dat de ACM in deze documenten reageert op de gegevens en inlichtingen verkregen van de ANVR en de Consumentenbond) dan wel zijn op basis van deze verkregen gegevens en inlichtingen door de ACM vervaardigd. Zodra het om een door of in opdracht van ACM vervaardigd document gaat, dient de toetsing van de openbaarmaking geheel onder artikel 12w van de Iw plaats te vinden, ook al bevat dit document informatie die onder artikel 7, eerste lid, van de Iw valt. De rechtbank is van oordeel dat de ACM toereikend heeft gemotiveerd waarom zij op grond van artikel 12w in samenhang met artikel 12u van de Iw niet over zal gaan tot openbaarmaking van deze documenten.
8.1. In de eerste plaats verwijst de rechtbank naar een uitspraak van de meervoudige kamer over dit onderwerp. Uit die uitspraak volgt dat de ACM het niet wenselijk vindt om door haar vervaardigde documenten openbaar te maken wanneer daarin informatie is opgenomen die gegevens of inlichtingen in de zin van artikel 7, eerste lid, van de Iw bevatten, of daarop voortbouwt. Het via de band van artikel 12w van de Iw openbaar maken van deze gegevens mag volgens de ACM de effectieve werking van de geheimhoudingsplicht niet ondergraven. De ACM hanteert als uitgangspunt dat documenten uit toezichts-, handhavings- of reguleringsdossiers in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Deze documenten bevatten doorgaans vertrouwelijke gegevens over onder toezicht gestelde partijen. De ACM stelt dat zij bij de uitvoering van de taken die zij opgedragen heeft gekregen in het kader van toezicht, handhaving en regulering in hoge mate afhankelijk is van het kunnen beschikken over vertrouwelijke gegevens en inlichtingen van ondernemingen waarop zij toezicht houdt. De betrokken ondernemingen verstrekken die gegevens en inlichtingen aan de ACM in het vertrouwen dat de ACM deze niet openbaar maakt. Indien de ACM die gegevens en inlichtingen alsnog openbaar maakt, kan de vertrouwensrelatie tussen de ACM en de onder toezicht gestelde ondernemingen onder druk komen te staan. De uitvoering van de wettelijke taken van de ACM kan daardoor worden bemoeilijkt omdat zeer aannemelijk is dat de ACM dan niet meer kan beschikken over gegevens van en inlichtingen over ondernemingen die nodig zijn om haar taken uit te kunnen voeren. Uit de uitspraak van de meervoudige kamer volgt ook dat de rechtbank van oordeel was dat de ACM met deze (algemene) toelichting toereikend heeft gemotiveerd waarom zij niet over zal gaan tot openbaarmaking van de documenten.
8.2. Verder heeft de ACM in het verweerschrift en ter zitting nog toegelicht dat zij het verzoek van eiseres om door de ACM vervaardigde documenten openbaar te maken, toetst aan de artikelen 12w, vierde en vijfde lid, in verbinding met 12u, vierde lid, van de Iw. Die artikelen schrijven voor dat de ACM de gevraagde documenten openbaar maakt, tenzij openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht op de naleving. Deze toets heeft de ACM uitgevoerd en daaruit volgt dat geen sprake is van een illusoir onderscheid tussen artikel 7 en artikel 12 van de Iw, zoals eiseres stelt. Dit volgt ook uit vaste rechtspraak waarin is bevestigd dat openbaarmaking van vervaardigde documenten de effectieve werking van de geheimhoudingsplicht uit artikel 7 Iw niet mag ondergraven. Indien de ACM de gevraagde documenten openbaar zou maken, zou dat het effectieve toezicht bemoeilijken. De correspondentie die de ACM met de ANVR en de Consumentenbond heeft gevoerd, ziet op handelspraktijken die de ACM binnen een specifieke markt beziet en onderzoek dat de ACM uitvoert of zal uitvoeren. Openbaarmaking van die documenten kan lopend en toekomstig onderzoek door de ACM schaden. De ACM acht het van groot belang om met de ANVR en de Consumentenbond vrijelijk te kunnen blijven communiceren over signaleringen die zij doen in de reisbranche. Voor de uitvoering van haar wettelijke taak om toezicht te houden op de naleving is de ACM namelijk mede afhankelijk van de gegevens die marktvertegenwoordigers en derden, zoals de ANVR en de consumentenbond, aanleveren, aldus de ACM.
8.3. Nu het gaat om correspondentie over hetzelfde onderwerp met dezelfde partijen kan een meer algemene toelichting, in plaats van een toelichting per document, volstaan.
8.4. In de tekst van de Iw of rechtspraak ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het standpunt van eiseres dat de ACM per document, waarvan de ACM van oordeel is dat openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het opgedragen toezicht op de naleving, zou moeten beoordelen welke onderdelen van dat document wel (deels) openbaar gemaakt zouden kunnen worden. In de mogelijkheid van gedeeltelijke openbaarmaking is in artikel 12w, tweede lid, van de Iw slechts voorzien voor documenten waarvan de openbaarmaking niet in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het opgedragen toezicht op de naleving. Zoals ter zitting door de gemachtigde van de ACM is toegelicht, kan aan die stap niet worden toegekomen, nu het oordeel is dat openbaarmaking wel in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het opgedragen toezicht op de naleving, namelijk omdat openbaarmaking ertoe kan leiden dat de ACM en marktpartijen zich terughoudend opstellen bij het uitwisselen van informatie in het kader van dat toezicht, omdat die mogelijk voor een ieder openbaar wordt. Dat schaadt het doel en de effectiviteit van het toezicht. De rechtbank kan de ACM hierin volgen.
8.5. Bij een beslissing tot openbaarmaking is geen plaats voor het meewegen van de individuele belangen van de verzoeker. Openbaarmaking in de zin van de Iw betekent, net als openbaarmaking op grond van de Wob/Woo, het voor een ieder openbaar maken. Hieruit volgt dat de ACM terecht de specifieke belangen van eiseres niet heeft betrokken bij de beoordeling van het verzoek tot openbaarmaking.
8.6. Tenslotte heeft de ACM toegelicht dat zij informatie die zij wel openbaar kan maken, om de markt voor te lichten over de na te leven wettelijke verplichtingen, actief openbaar maakt. De ACM heeft er daarbij terecht op gewezen dat zij op haar website veelvuldig informatie over de uitvoering van haar toezichtstaak openbaar maakt, zo
ook over de uitgangspunten voor online prijstransparantie in de reisbranche.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de ACM de door eiseres gevraagde informatie niet openbaar hoeft te maken. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Instellingswet Autoriteit Consument en Markt
Artikel 7, eerste en tweede lid
1. Gegevens of inlichtingen welke in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, zijn verkregen mogen uitsluitend worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taak of van enige andere taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid.
2. Het eerste lid is niet van toepassing voor zover een wettelijk voorschrift het gebruik van verkregen gegevens of inlichtingen regelt.
Artikel 12u, vierde lid
Indien de openbaarmaking van de beschikking naar het oordeel van de Autoriteit Consument en Markt in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de Autoriteit Consument en Markt opgedragen toezicht op de naleving, blijft openbaarmaking achterwege.
Artikel 12w, eerste en vierde lid
1. De Autoriteit Consument en Markt kan door haar genomen andere besluiten dan beschikkingen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing openbaar maken, alsmede andere documenten die door haar of in haar opdracht zijn vervaardigd voor de uitvoering van de aan haar bij of krachtens de wet opgedragen taken.
4. Artikel 12u, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, tweede lid, aanhef en onder f, en vijfde lid, van de Woo.
Kamerstukken II, vergaderjaar 2012/2013, 33 622, nr. 3, p. 63.
Eiseres verwijst naar de uitspraken van het CBb van 17 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:169, en 12 januari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:435.
Eiseres verwijst naar de uitspraken van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 6 september 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:7319, en 10 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:35.
Zie de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 26 april 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:3294.
Zie eerdergenoemde uitspraak van de meervoudige kamer van 10 januari 2024.
De ACM verwijst naar eerdergenoemde uitspraak van 10 januari 2024 van de meervoudige kamer van deze rechtbank.
Bijvoorbeeld https://www.acm.nl/nl/publicaties/acm-prijsvermelding-bij-pakketreizen-moet-duidelijker en de onderaan die pagina genoemde berichten en brieven.