ECLI:NL:RBSGR:2000:AA4935
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector Bestuursrecht
Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken
________________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht
juncto artikel 34a en 34j Vreemdelingenwet
________________________________________________________
Reg.nr.: AWB 00/1231 VRWET
Inzake: A, volgens zijn verklaring geboren op
[...] 1964 en van Togolese nationaliteit, hierna: de vreemdeling, gemachtigde mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder, gemachtigde mr. L.E.M. Zalme, ambtenaar ten departemente.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
1. Bij bevel van 14 december 1999 is de vreemdeling op grond van artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet (Vw) in bewaring gesteld. Bij kennisgeving van 10 januari 2000 ex artikel 86 van het
Vreemdelingenbesluit heeft verweerder aan de rechtbank, nevenzittingsplaats Haarlem bericht dat de vreemdeling sedert vier weken in bewaring verblijft zonder beroep te hebben ingesteld tegen de maatregel tot bewaring.
Deze kennisgeving wordt gelijkgesteld met een eerste beroep als bedoeld in artikel 34a, tweede lid, Vw.
2. De behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 20 januari 2000. De vreemdeling is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Schüller, voornoemd. Verweerder is aldaar verschenen bij zijn gemachtigde A.E.J.I.
Kuhlmann.
Op 28 januari 2000 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen in verband met de vraag of bij een controle op grond van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav), ingevolge het bepaalde in artikel 5:17 van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb) inzage kan worden verlangd van een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht (hierna: Wid).
Met het oog hierop heeft de rechtbank de zaak vervolgens ter verdere behandeling en beslissing verwezen naar de Rechtseenheidskamer.
3. In het verweerschrift van 8 februari 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep tegen de maatregel
van vrijheidsbeneming en voorts tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding.
4. Het beroep is verder behandeld ter zitting van 15 februari 2000. De vreemdeling is aldaar verschenen bij
mr. B.J.P.M. Ficq, advocaat te Amsterdam, die optrad namens haar kantoorgenoot mr. Schüller, voornoemd.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het beroep is ter zitting gevoegd behandeld met de beroepen onder de nummers AWB 00/1234 VRWET, AWB 00/1237 VRWET en AWB 00/1239 VRWET.
II. OVERWEGINGEN
1. Uit een proces-verbaal van staandehouding van 22 december 1999 blijkt dat de vreemdeling, bij een controle in het kader van de Wav, daarnaar gevraagd door de betrokken toezichthouders geen documenten kon tonen ter vaststelling
van zijn identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie.
2. Allereerst is de vraag aan de orde of de toezichthouders bevoegd waren inzage te verlangen van documenten ter vaststelling van de identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling.
Wettelijk kader
3. Op 1 juni 1994 trad in werking artikel 1 Wid (wet van 9 december 1993, Stb. 660). In dit artikel is bepaald met welke documenten in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit van personen kan worden vastgesteld.
4. Met de inwerkingtreding op 1 januari 1998 van de wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (derde tranche Awb) (Stb. 333) zijn in de Awb de artikelen 5:13 en 5:17 opgenomen.
Deze artikelen luiden - voorzover hier van belang - als volgt:
artikel 5:13
Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.
artikel 5:17
1. Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
(..)
5. Bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I (wet van 6 november 1997, Stb. 510, in werking getreden op
1 januari 1998) zijn de artikelen 15 en 16 Wav vervallen.
Deze artikelen luidden - voorzover hier van belang - als volgt.
Artikel 15
1. De toezichthoudende ambtenaren zijn bevoegd inlichtingen te verlangen, voor zover dat voor de vervulling van hun taak redelijkerwijs nodig is.
(..)
Artikel 16
1. De toezichthoudende ambtenaren zijn bevoegd inzage te verlangen van zakelijke gegevens en bescheiden, daaronder begrepen een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht, voor zover dat voor de
vervulling van hun taak redelijkerwijs nodig is.
(..)
Standpunt van de vreemdeling
6. De gemachtigde van de vreemdeling is van mening dat onder "zakelijke gegevens en bescheiden" in artikel 5:17 Awb niet mede is te begrijpen een document als bedoeld in artikel 1 Wid.
Daartoe heeft zij gewezen op de considerans bij de Wid, waarin is opgenomen dat "wenselijk is te bepalen met welke documenten de identiteit van een persoon in de bij wet aangewezen gevallen kan worden vastgesteld". Voorts heeft zij
erop gewezen dat in de memorie van toelichting bij de Wid staat dat de identificatieplicht "uitsluitend zal gelden in bijzondere situaties die in de wet moeten worden omschreven".
De gemachtigde heeft benadrukt dat met de woorden "in de wet" is bedoeld dat die plicht moet zijn omschreven in een specifieke, bijzondere wet.
Wat de controle op de werkplek betreft, was tot de inwerkingtreding van de derde tranche Awb op 1 januari 1998 de identificatieplicht neergelegd in zo'n bijzondere wet, te weten in artikel (15 en) 16 Wav. Bij de inwerkingtreding van
de derde tranche Awb zijn de artikelen 15 en 16 Wav vervallen. Er is daarom per 1 januari 1998 bij controle op de werkplek niet langer sprake van een identificatieplicht, aldus de gemachtigde van de vreemdeling. Immers, de Awb is
niet een specifieke, bijzondere wet, terwijl bovendien in artikel 5:17 Awb niet is opgenomen dat onder "zakelijke gegevens en bescheiden" mede is begrepen een document als
bedoeld in artikel 1 Wid.
Ten slotte is ter zitting namens de vreemdeling nog betoogd dat, nu er sedert 1 januari 1998 geen wettelijke grondslag meer is voor de bevoegdheid van de toezichthoudende ambtenaar om bij de uitvoering van de Wav inzage te verlangen
van een document als bedoeld in artikel 1 Wid, het aannemen van een identificatieplicht in die situatie een schending oplevert van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM) en voorts van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet (GW).
Standpunt van verweerder
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onder "zakelijke gegevens en bescheiden" in artikel 5:17 Awb, althans wat de uitvoering van de Wav betreft, tevens moet worden verstaan een document als bedoeld in artikel 1 Wid. Daartoe
heeft verweerder in het verweerschrift benadrukt dat uit de wetsgeschiedenis van de Aanpassingswet derde tranche Awb I blijkt dat uitdrukkelijk is beoogd om geen wijziging aan te brengen in de, voorheen in de artikelen 15 en 16 Wav
geregelde, bevoegdheid van de toezichthoudende ambtenaar om inzage te verlangen van een document als bedoeld in artikel 1 Wid.
De gemachtigde van verweerder heeft hier desgevraagd ter zitting aan toegevoegd dat het systeem van de Wid er weliswaar van uitgaat dat de bijzondere situaties, waarvoor de identificatieplicht geldt, in de wet moeten worden
omschreven. Evenwel kan er, gelet op de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I, geen twijfel over bestaan dat de wetgever onder "zakelijke gegevens en bescheiden" in artikel 5:17 Awb tevens, althans wat de
uitvoering van de Wav betreft, een document in de zin van artikel 1 Wid heeft willen begrijpen, aldus de gemachtigde van verweerder. In het verlengde hiervan heeft de gemachtigde van verweerder benadrukt dat het er bij de
Aanpassingswet derde tranche Awb I om ging, de bestaande toezichtsbevoegdheden in bijzondere wetten - waaronder de bevoegdheden, neergelegd in de Wav, dus inclusief de bevoegdheid om inzage te vragen van een document als bedoeld in
artikel 1 Wid - over te hevelen naar de Awb. Gelet evenwel op het systeem van de Wid, dat behelst dat de identificatieplicht uitsluitend zal gelden in bijzondere situaties die in de wet moeten worden omschreven, zal, indien de
wetgever een identificatieplicht wil creëren die vóór 1 januari 1998 nog niet bestond, deze plicht wel degelijk in een bijzondere wet moeten worden opgenomen. Met artikel 5:17 Awb is dan ook nadrukkelijk niet beoogd om de wettelijke
grondslag voor het aannemen van een identificatieplicht uit te breiden, aldus de gemachtigde ter zitting.
Het oordeel van de rechtbank
8. De door de wetgever in de Wid gehanteerde systematiek, waarbij een identificatieplicht uitsluitend zal gelden in bijzondere situaties die in de wet moeten worden omschreven, lijkt bij de op 1 januari 1998 in werking getreden
Aanpassingswet derde tranche Awb I te zijn losgelaten.
In algemene zin is nu in artikel 5:17 Awb opgenomen dat een toezichthouder bevoegd is inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. In de memorie van toelichting bij de Aanpassingwet derde tranche Awb I is opgenomen dat
daaronder moet worden begrepen een document als bedoeld in artikel 1 Wid (TK 1996-1997, 25280, nr. 3, p.
40). Hieruit lijkt te kunnen worden afgeleid dat iedere toezichthouder in het kader van de redelijke vervulling van zijn taak bevoegd is inzage te vorderen van een document als bedoeld in artikel 1 Wid.
Nu in de Awb niet is aangegeven voor welke bijzondere situaties een identificatieplicht geldt, is de rechtbank van oordeel dat ernstig kan worden betwijfeld of de wijze waarop de Awb de identificatieplicht lijkt te willen regelen,
in overeenstemming is met doel, strekking en systematiek van de Wid. Dit klemt temeer nu uit de wetsgeschiedenis van de Aanpassingswet derde tranche Awb I niet blijkt dat de wetgever
afstand heeft genomen van de vorenomschreven systematiek van de Wid.
Niettemin is de rechtbank van oordeel dat in het kader van het toezicht op grond van de Wav een identificatieplicht kan worden aangenomen.
Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
9. Aan het vervallen per 1 januari 1998 van de artikelen 15 en 16 Wav ligt, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, louter ten grondslag de bedoeling de Wav aan te passen aan de derde tranche van de Awb.
Er is dan ook uitdrukkelijk niet beoogd om een wijziging aan te brengen in de vóór die datum in de Wav neergelegde bevoegdheid van de met het toezicht op de naleving van de Wav belaste ambtenaren om inzage te verlangen van een
document als bedoeld in artikel 1 Wid.
De rechtbank wijst in dit verband op de volgende passages uit de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I:
- met betrekking tot het doel en karakter van de aanpassingswetgeving:
"De aanpassingswetgeving heeft in beginsel een technisch karakter:
beoogd wordt de bijzondere wetgeving in overeenstemming te brengen met de inhoud, het systeem en de terminologie van de Awb, niet om de materiële normstelling of het beleid van de bijzondere wet te veranderen."
(TK 1996-1997, 25 280, nr. 3, p. 3)
- met betrekking tot het bevoegdhedenpakket van de Awb:
"Afdeling 5.2 Awb vervangt het merendeel van de bestaande toezichtsbevoegdheden in de bijzondere wetten.
(..)
Dit betekent dat in afdeling 5.2 geregelde bevoegdheden in de bijzondere wetten kunnen worden geschrapt (..). Het gaat om de volgende bevoegdheden:
(..)
- vorderen van inzage van zakelijke gegevens en bescheiden (art. 5:17, eerste lid);"
(TK 1996-1997, 25 280, nr. 3, p. 35/36)
- met betrekking tot het `vorderen van inzage' in artikel 5:17:
"De ruime interpretatie die aan de algemene formulering `zakelijke gegevens en bescheiden' moet worden gegeven, brengt ook met zich dat inzagebevoegdheden met betrekking tot specifieker omschreven documenten vervallen. Voorbeelden
daarvan zijn (..) `een document als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.'"
(TK 1996-1997, 25 280, nr. 3, p. 40)
Verder is in de artikelsgewijze toelichting (bij artikel 11 van hoofdstuk 10, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarbij de artikelen 15 en 16 Wav zijn vervallen) het volgende vermeld:
"Onder de bescheiden waarvan ingevolge artikel 5:17 Awb inzage kan worden verlangd vallen ook documenten als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht."
(TK 1996-1997, 25 280, nr. 3, p.118/119)
10. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat onder "zakelijke gegevens en bescheiden" in artikel 5:17 Awb, althans wat het toepassingsbereik van de Wav betreft, mede is te verstaan een document als bedoeld in artikel 1
Wid. De rechtbank sluit daartoe aan bij de hierboven vermelde passages uit de memorie van toelichting en kent doorslaggevende betekenis toe aan de omstandigheid dat deze identificatieplicht vóór 1 januari 1998 uitdrukkelijk was
omschreven in artikel 16 Wav.
11. Ten overvloede en in het verlengde van hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen, acht de rechtbank de vraag gerechtvaardigd of, gelet op de considerans en doel en strekking van de Wid, niet tot de slotsom moet worden gekomen dat,
indien zou worden beoogd een identificatieplicht in het leven te roepen in nieuwe, op
1 januari 1998 nog niet bestaande situaties, de Wid wel degelijk opneming van die plicht in een bijzondere wet vereist.
12. Het vorenstaande leidt ertoe dat het beroep van de vreemdeling op dit punt niet slaagt.
Reeds hierom komt de rechtbank niet toe aan het beroep van de vreemdeling op artikel 8 EVRM en artikel 10, eerste lid, GW.
13. Vervolgens staat ter beoordeling of de toepassing of tenuitvoerlegging van de onderwerpelijke maatregel tot vrijheidsbeneming anderszins in strijd is met de Vreemdelingenwet, dan wel overigens onrechtmatig is.
14. De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval de
beslissing tot inbewaringstelling op een juiste grondslag berust.
Verweerder is ten tijde van de oplegging van de maatregel op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de openbare orde de bewaring vorderde. De rechtbank acht het vermoeden dat de vreemdeling zich aan verwijdering zal onttrekken
gegrond. Daarbij is in aanmerking genomen dat de vreemdeling niet in het bezit is van geldige identiteitspapieren en evenmin van een geldige titel tot verblijf, terwijl hij zich, na de definitieve afwijzing van zijn asielaanvraag,
aan het
vreemdelingentoezicht heeft onttrokken.
15. Voorts is niet gebleken dat verweerder onvoldoende voortvarend werkt aan de uitzetting van de vreemdeling, noch is komen vast te staan dat geen zicht bestaat op uitzetting binnen redelijke termijn.
Gebleken is dat de vreemdelingendienst contact heeft gehad met de Togolese autoriteiten, die hebben aangegeven dat voor afgifte van een laissez-passer een document is vereist waaruit de identiteit van de vreemdeling blijkt.
Vervolgens heeft de vreemdelingendienst zich, in verband met de verklaring van de vreemdeling dat zijn vader in Amerika woont en dat deze bezig is met het regelen van de emigratie van de vreemdeling naar Amerika, op 19 januari 2000
vervoegd bij de Amerikaanse ambassade teneinde te bezien of verwijdering naar Amerika mogelijk zou zijn. Nadat was gebleken dat dit op korte termijn niet mogelijk is, is de vreemdeling op 8 februari 2000 opnieuw gehoord. Verweerder
heeft aangegeven dat de vreemdelingendienst zich thans zo spoedig mogelijk opnieuw zal wenden tot de Togolese autoriteiten met het verzoek om een laissez-passer af te geven. Verweerder heeft naar voren gebracht dat de door de vader
toegezonden stukken de kans op afgifte van een laissez-lasser hebben vergroot.
16. Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat de toepassing of ten uitvoerlegging van de bewaring niet in strijd is met de Vreemdelingenwet en evenmin onrechtmatig is.
17. Het beroep is derhalve ongegrond. De bewaring wordt niet opgeheven.
18. Het namens de vreemdeling ingediende verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen, nu ingevolge artikel 34j Vw een dergelijk verzoek slechts kan worden toegewezen indien de rechtbank de opheffing van de bewaring beveelt,
hetgeen in casu niet het geval is.
19. Van omstandigheden op grond waarvan een der partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
III. BESLISSING
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep ongegrond;
2. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gedaan door mrs. A.C.J. van Dooijeweert, J.F.M.J. Bouwman en E. de Rooij en in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2000, in tegenwoordigheid van de griffier mr. drs. R. Depping.
griffier voorzitter
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij het Gerechtshof 's-Gravenhage voorzover het betreft het al dan niet toekennen van een schadevergoeding of de hoogte daarvan. De Officier van Justitie kan binnen veertien dagen na de
uitspraak en de vreemdeling binnen een maand na de betekening van de uitspraak hoger beroep instellen door het indienen van een verklaring als bedoeld in de artikelen 449 en 451a van het Wetboek van Strafvordering bij de
Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage.
afschrift verzonden op: 25 februari 2000