ECLI:NL:RBSGR:2002:AE4692
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
tweede afdeling, enkelvoudige samenstelling
Reg. nr. AWB 01/41 MAWKLU
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
de Bevelhebber der Luchtstrijdkrachten, verweerder.
Ontstaan en loop van het geding
Eiser, sergeant-majoor bij de Koninklijke Luchtmacht, heeft schriftelijk zijn belangstelling kenbaar gemaakt voor de functie hoofd […] bij de afdeling […] van de Vliegbasis X, in de rang van adjudant onderofficier.
De Commandant van de Vliegbasis X heeft eiser op 29 maart 2000 als meest geschikte kandidaat voorgedragen bij de functietoewijzende autoriteit.
Eiser vernam op 28 april 2000 dat de voordracht niet door de functietoewijzende autoriteit zou worden overgenomen.
Bij fax van 4 mei 2000 heeft eiser verweerder medegedeeld zich niet te kunnen verenigen met functietoewijzing aan een andere kandidaat. Voorts heeft eiser verweerder verzocht verdere handelingen die zouden kunnen leiden tot toewijzing van de functie aan een andere kandidaat achterwege te laten, ten einde te voorkomen dat een onomkeerbare situatie zou ontstaan.
Op 11 mei 2000 heeft de functietoewijzende autoriteit telefonisch bevestigd dat de vacante functie inderdaad niet aan eiser toegewezen zou worden.
Bij brief van 11 mei 2000 heeft eiser een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Bij besluit van 30 juni 2000 heeft verweerder eiser schriftelijk medegedeeld dat de DPKLu/ Hoofd Sectie Centrale Functietoewijzing de voordracht niet heeft overgenomen.
Bij brief van 15 augustus 2000 heeft eiser een aanvullend bezwaarschrift ingediend.
Op 29 augustus 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij het Adviesorgaan Bestuursrechtelijke Geschillen Koninklijke Luchtmacht.
Bij besluit van 24 november 2000 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 januari 2001 beroep ingesteld. Bij brief van 1 februari 2001 heeft eiser de aanvullende gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en tevens bij brief van 5 maart 2001 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 30 augustus 2001 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M.P.W. Steuten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. A.H. Beijer.
Aangezien de rechtbank tot het oordeel was gekomen dat het onderzoek niet volledig was geweest, is het onderzoek heropend. Verweerder is bij brief van 3 oktober 2001 verzocht schriftelijk een aantal vragen te beantwoorden. Bij brief van 22 oktober 2001 heeft verweerder aan dit verzoek voldaan. Eiser heeft hierop bij brief van 20 november 2001 schriftelijk gereageerd. Bij brief van 13 december 2001 heeft verweerder in reactie op de brief van eiser van 20 november 2001 nog enkele opmerkingen geplaatst. Op deze brief heeft eiser bij brief van 21 januari 2002 gereageerd.
Partijen hebben desgevraagd schriftelijk toestemming gegeven tot afdoening van de zaak zonder nadere zitting.
De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Motivering
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij verweerder zijn besluit eiser niet de functie van hoofd […] bij de Afdeling […] van de Vliegbasis X toe te wijzen heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden.
Ingevolge artikel 3 van de Beleidsregel functietoewijzing en bevordering militairen KLu (verder: BFTBKLu) publiceert de Bevelhebber der Luchtstrijdkrachten vacatures met vermelding van:
a. de voorwaarden waaraan gegadigden dienen te voldoen om in beschouwing te worden genomen (aanmeldingscriteria);
b. de functie-eisen, waaronder begrepen:
1. de voor de functievervulling vereiste bekwaamheden en (voor)-opleiding(en);
2. de voor de functievervulling benodigde ervaring in functies, functiegebieden en functieniveaus;
3. de eisen ten aanzien van de lichamelijke geoefendheid, conditie en fysieke training.
Artikel 23 van het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) bepaalt dat bij het nemen van een beslissing tot functietoewijzing rekening wordt gehouden met de volgende factoren:
a. de noodzaak van een voortdurende taakvervulling door de krijgsmacht en in samenhang daarmee van een zo goed en tijdig mogelijke bezetting van alle functies;
b. de wenselijkheid van een spreiding van de totale loopbaan van de militair over functies en van een daarmee gepaard gaande opbouw van kennis en ervaring;
c. de bekwaamheid en geschiktheid van de militair voor de functie;
d. de door de militair kenbaar gemaakte voorkeur.
Ingevolge artikel 6 BFTBKLu worden bij de besluitvorming de volgende criteria gehanteerd:
a. de mate waarin aan de functie-eisen wordt voldaan;
b. het beoordelingsbeeld;
c. de medische en sociale omstandigheden die de inzetbaarheid beïnvloeden;
d. de door de kandidaat verworven overige kennis en vaardigheden van belang voor de vervulling van de functie;
e. belangstelling en ambities;
f. gevolgde loopbaan en loopbaanomstandigheden.
Met betrekking tot eisers sollicitatie heeft de selectiecommissie eiser als meest geschikte kandidaat aangewezen. Daarbij zijn de navolgende aspecten van doorslaggevende aard geweest: “ervaring op het gebied van configuratiemanagement en de extra kennis en vaardigheden waarover betrokkene beschikt in relatie tot deze vacature.”
Conform het advies van de selectiecommissie heeft de commandant van de Vliegbasis X eiser als meest geschikte kandidaat voorgedragen voor voornoemde functie.
De functietoewijzende autoriteit heeft daarop, in afwijking van het advies, de vacante functie niet aan eiser toegewezen. Daarbij is de volgende reden aangegeven: “Tijdens een reïntegratieproces wordt een medewerker geen andere functie aangeboden. Volledig herstel en reïntegratie moeten eerst zijn voltooid.”
In het bestreden besluit heeft verweerder ter onderbouwing van dit standpunt aangevoerd dat het om een vaste bestuurspraktijk gaat. Verweerder zag geen redenen hiervan af te wijken, nu een bijna gelijkwaardige kandidaat beschikbaar was voor de vacante functie en uit het advies van de Commissie Geneeskundig Onderzoek bleek dat eiser moest worden gereïntegreerd.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat sprake is van onbehoorlijk bestuur, daar verweerder eerst ná toewijzing van de functie aan een andere militair, heeft gereageerd op zijn bij fax van 4 mei 2000 gedane verzoek tot schorsing van de toewijzingsprocedure. Ten gevolge van de handelwijze van verweerder had het vragen van een voorlopige voorziening geen zin meer. Eiser meent dat hij door deze onzorgvuldige gang van zaken ernstig is benadeeld, zowel in processuele als in materiële zin.
Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat verweerder geen argumenten heeft aangevoerd voor het niet toewijzen van de vacante functie aan eiser. De Commissie Geneeskundig Onderzoek heeft immers gerapporteerd dat eiser geschikt is voor zijn huidige functie en heeft reïntegratie bij voorkeur op de Vliegbasis X geadviseerd. Met de toewijzing van de functie aan eiser zou een positief einde zijn gekomen aan het reïntegratieproces. Daar komt nog bij dat ingevolge artikel 3 BFTBKLu de negatieve medische situatie van eiser niet tot negatieve rechtspositionele gevolgen mag leiden. Tevens heeft eiser opgemerkt dat het (nog) ziek thuis zijn op het moment van de sollicitatie niet in de weg heeft gestaan aan deelname aan de sollicitatieprocedure. Daardoor rekende hij erop dat, nadat hij als meest geschikte kandidaat was aangemerkt, de functie aan hem zou worden toegewezen.
Tenslotte heeft eiser aangevoerd dat hij niet op de hoogte is van de door verweerder aangevoerde vaste bestuurspraktijk. Naar de mening van eiser vindt deze geen enkele steun in enige regelgeving of in enige beleidsregel en is daarmee niet voldaan aan artikel 4:82 van de Awb.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift bestreden dat sprake zou zijn van onbehoorlijk bestuur. Dat eiser eerst bij besluit van 30 juni 2000 is medegedeeld dat de door hem geambieerde functie niet aan hem is toegewezen, vormde geen belemmering om de President van de rechtbank te verzoeken het functietoewijzingsbesluit te schorsen. Eiser had immers reeds op 11 mei 2000 een prematuur bezwaarschrift ingediend.
Ten aanzien van de motivering van de functietoewijzing heeft verweerder het volgende aangevoerd. Verweerder geniet bij toewijzing van een functie een ruime mate van beleidsvrijheid. De functietoewijzende autoriteit toetst of de selectiecommissie in redelijkheid tot haar voordracht heeft kunnen komen en is, gelet op zijn beleidsvrijheid, niet verplicht de voordracht te volgen. De voordracht van de selectiecommissie is door de functietoewijzende autoriteit niet gevolgd, omdat bij de selectie de omstandigheid dat eiser ziek was en diende te reïntegreren niet is meegewogen. Daarmee is gehandeld in afwijking van het beleid van de Koninklijke Luchtmacht, dat bepaalt dat gedurende een periode van ziekte c.q. reïntegratie een militair geen functie op het naasthogere niveau wordt toegewezen. Hieraan ligt ten grondslag dat betrokkene eerst volledig moet zijn hersteld en zijn reïntegratie moet zijn voltooid, daar anders de kans op een goede afloop gering is. Anders dan eiser heeft aangevoerd, is verweerder van mening dat wel is voldaan aan artikel 4:82 van de Awb.
Bovengenoemd beleid is namelijk een uitvloeisel van artikel 6 BFTBKLu.
Evenmin is in strijd met artikel 3 BFTBKLu gehandeld, daar dit artikel ziet op de situatie waarin een militair niet heeft voldaan aan de verplichte fysieke eisen. Eiser heeft wel voldaan aan de fysieke eisen. Dit artikel is derhalve niet van toepassing.
De rechtbank overweegt het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser naar aanleiding van het op 9 maart 2000 gehouden Incidenteel Geneeskundig Onderzoek (verder: IGO) diende te reïntegreren, bij voorkeur op de Vliegbasis X.
Desgevraagd heeft eiser ter zitting gesteld dat er geen reïntegratieplan is opgesteld en dat hij na zijn arbeidsgeschiktverklaring op 4 april 2000 beter is gemeld en op dezelfde dag in een reguliere functie op zijn vakgebied is begonnen. Er is dan ook geen sprake geweest van een situatie waarin eisers functioneren tijdens en na het reïntegratieproces is gevolgd en getoetst teneinde zijn inzetbaarheid vanuit medisch oogpunt in de nieuwe werkomgeving te kunnen beoordelen, hetgeen ook blijkt uit het keuringsrapport, waarin staat vermeld dat een REA-advies niet van toepassing is. Eiser heeft slechts een kennismakingsgesprek gehad met de arts van de Vliegbasis X. In zoverre heeft eisers reïntegratieproces geen functie gehad in de beoordeling van zijn medische inzetbaarheid.
De rechtbank leidt uit deze gang van zaken af dat de reïntegratie van eiser niet meer heeft omvat dan het maken van een nieuwe start op X, nadat op Y een arbeidsconflict was ontstaan naar aanleiding waarvan eiser zich heeft ziek gemeld.
Voorts stelt de rechtbank vast dat de selectiecommissie niet op de hoogte was van het feit dat eiser diende te reïntegreren. Volgens verweerder zou eiser immers niet tot het selectieproces zijn toegelaten dan wel dat zijn sollicitatie niet verder in beschouwing zou zijn genomen zodra op grond van het gehouden IGO kwam vast te staan dat eiser een reïntegratieproces zou moeten doorlopen.
Verweerder stelt in zijn verweerschrift dat het bestreden besluit genomen is op grond van beleid dat voortvloeit uit artikel 6 BFTBKLu. De criteria zijn derhalve neergelegd in een op schrift gestelde beleidsregel. Daarmee is volgens verweerder voldaan aan het bepaalde in artikel 4:82 Awb. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat bekendmaking van het beleid via interne brieven heeft plaatsgevonden. Bij de beantwoording van de door de rechtbank gestelde vragen na heropening van het onderzoek, stelt verweerder dat geen sprake was van een op schrift gestelde beleidsregel, maar dat sprake is van een vaste bestuurspraktijk voortvloeiende uit artikel 6, sub c, BFTBKLu. Sollicitanten worden in beginsel niet geïnformeerd over verweerders vaste bestuurspraktijk. De rechtbank constateert dat verweerder ten aanzien van dit aspect zichzelf tegenspreekt. Hoewel verweerder in het bestreden besluit spreekt over een vaste bestuurspraktijk, heeft verweerder zich in het verweerschrift en ter zitting – naar nu blijkt ten onrechte – op het standpunt gesteld dat sprake was van een op schrift gestelde beleidsregel.
De rechtbank is op grond van de navolgende overwegingen van oordeel dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert.
Ingevolge artikel 3:46 van de Awb dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 4:82 van Awb bepaalt dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, bepaalt dat onder een beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
De rechtbank stelt vast dat van het bestaan van een op schrift gestelde beleidsregel, zoals aanvankelijk door verweerder gesteld en later weersproken werd, niet is kunnen blijken.
Volgens vaste jurisprudentie kan verwijzing naar een vaste gedragslijn, indien die niet in een beleidsregel is neergelegd, niet gelden als een toereikende motivering van een besluit. Een besluit conform een dergelijke vaste gedragslijn zal steeds opnieuw inhoudelijk moeten worden gemotiveerd.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit enkel heeft verwezen naar de bij de Koninklijke Luchtmacht bestaande vaste bestuurspraktijk dat gedurende een periode van reïntegratie aan een militair geen functie op het naasthogere niveau wordt toegewezen.
Verweerder heeft ter nadere motivering (in het verweerschrift en in het antwoord op de door de rechtbank gestelde vragen) aangegeven dat de vaste gedragslijn voortvloeit uit artikel 6, onder c, BFTBKLu, dat als criterium bij de besluitvorming ten aanzien van toewijzing formuleert: de medische en sociale omstandigheden die de inzetbaarheid beïnvloeden.
De rechtbank leest dit criterium, mede in het licht van de overige criteria van artikel 6 BFTBKLu, aldus dat het hier gaat om op de persoon van de kandidaat toegesneden medische en sociale omstandigheden en dat het ontbreken van het woord “kunnen” in de formulering wijst op daadwerkelijke beïnvloeding van de inzetbaarheid. Het enkele gegeven dat de kandidaat ten tijde van de besluitvorming over de toewijzing van een geambieerde functie op het naasthogere niveau ziek is of zich in een reïntegratieproces bevindt biedt, los van een individuele weging daarvan op grond van het c-criterium, onvoldoende grondslag om daarop een afwijzende beslissing ten aanzien van de desbetreffende kandidaat te baseren.
De toelichting op artikel 6 BFTBKLu bevat voorts onder meer de volgende passage: “De selectiecommissie neemt uitsluitend gegadigden in beschouwing die voldoen aan de aanmeldingscriteria en bepaalt welke gegadigden worden uitgenodigd voor een onderhoud met de commissie.”
De aanmeldingscriteria zijn in artikel 3, onder a, BFTBKLu, als volgt gedefinieerd: de voorwaarden waaraan gegadigden dienen te voldoen om in beschouwing te worden genomen.
Slechts de aanmerking van verweerders vaste gedragslijn als aanmeldingscriterium kan het door hem gewenste effect, uitsluiting op voorhand van het selectieproces van zieke en reïntegrerende militairen, bewerkstelligen.
Nu eiser door de selectiecommissie is uitgenodigd voor een gesprek, kwam hem een eerlijk kans op aanstelling toe en kon van uitsluiting van het selectieproces geen sprake meer zijn.
Gezien het vorenstaande is de rechtbank, als eerder overwogen, van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Het besluit moet daarom wegens strijd met de wet worden vernietigd. Het beroep is mitsdien gegrond.
De rechtbank overweegt ten overvloede dat verweerder in redelijkheid niet had kunnen komen tot het bestreden besluit, uitgaande van een juiste belangenafweging. Het belang van eiser had in casu naar het oordeel van de rechtbank moeten prevaleren, nu tewerkstelling van eiser op de Vliegbasis X, gezien de conclusie van de Commissie Geneeskundig Onderzoek naar aanleiding van het gehouden IGO, in de rede lag. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat een reïntegratieplan ter tafel lag, hetgeen door verweerder niet is weersproken. Voorts was eiser voor de door hem geambieerde functie de meest geschikte kandidaat, die de voorkeur genoot van de commandant van de Vliegbasis X.
Verweerder heeft na heropening van het onderzoek in de beantwoording van de door de rechtbank gestelde vragen nog aangevoerd dat in de belangenafweging tevens rekening is gehouden met het uitstralingseffect dat het wel toewijzen van de door eiser geambieerde functie zou hebben op collega’s van eiser. Volgens verweerder kan het niet zo zijn dat iemand, door zich ziek te melden wegens onder meer een arbeidsconflict, beloond wordt met toewijzing van een functie op een hoger rangsniveau op een door hem gewenste plaats van tewerkstelling. Afgezien van het feit dat het meewegen van dit aspect door verweerder in het verweerschrift nog ten stelligste werd ontkend, wordt hiermee thans een geheel nieuw en volstrekt oneigenlijk aspect ter motivering van (het primaire en) het bestreden besluit aangevoerd. Ook dat moet in strijd worden geoordeeld met het vereiste van een draagkrachtige motivering. Bovendien kan uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van de besluitvorming niet worden aanvaard dat deze informatie over eiser, die kennelijk is ontleend aan het verzoek van 15 december 1999 om eiser aan een MGO te onderwerpen, bij de beslissing inzake functietoewijzing nog een rol gaat spelen, nu inmiddels op basis van het gehouden medisch onderzoek (IGO) was gebleken dat voor twijfel aan eisers dienstgeschiktheid geen gronden aanwezig waren.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op EUR 644,= (beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; waarde per punt: EUR 322,=; zaak van gemiddeld gewicht).
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Defensie) aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten EUR 102,10 vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten ad EUR 644,= onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Defensie) als rechtspersoon die deze kosten aan eiser dient te vergoeden.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr. J.W.H.B. Sentrop en in het openbaar
uitgesproken op 14 maart 2002, in tegenwoordigheid van de griffier
mr. N.W.A. Verrijt.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: