ECLI:NL:RBSGR:2004:AT0308
Rechtbank ’s-Gravenhage
nevenzittingsplaats Haarlem
enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken
U I T S P R A A K
artikel 8:77 Algemene wet bestuursrecht (Awb)
artikel 71 Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
artikel 3a Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA)
reg.nr: AWB 03 / 64195 COA
inzake: A, geboren op [...] 1968, eiser,
B, geboren op [...] 1973, eiseres,
mede voor hun minderjarige zoon C, geboren op [...] 1998,
allen van Joegoslavische nationaliteit, gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. R.S. Nandoe, advocaat te Alkmaar,
tegen: het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), gevestigd te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Snelleman, werkzaam bij het COA.
1. GEGEVENS INZAKE HET GEDING
1.1 Bij brief van 5 december 2003 heeft verweerder eisers bericht dat de ontruiming binnen twee weken plaats zal vinden. Bij brief van 9 december 2003 is aan hen de toegang tot het Asielzoekerscentrum (AZC) D met onmiddellijke ingang ontzegd. Tegen de brief van 5 december 2003 hebben eisers op 9 december 2003 beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.2 Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en in zijn verweerschrift geconcludeerd dat de rechtbank onbevoegd is dan wel dat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
1.3 De openbare behandeling van het geschil heeft plaatsgevonden op 27 mei 2004. Eisers zijn daar in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
1.4 Ter zitting is het onderzoek geschorst teneinde partijen in de gelegenheid te stellen de rechtbank nadere informatie te verschaffen. Verweerder heeft zijn reactie op 10 juni 2004 aan de rechtbank doen toekomen. Eisers hebben hierop bij brief van 22 juni 2004 gereageerd. Nadien heeft de rechtbank het onderzoek, met toestemming van partijen zonder het houden van een nadere zitting, gesloten en uitspraak bepaald op heden.
2. OVERWEGINGEN
2.1 Op 31 augustus 1999 hebben eisers aanvragen ingediend om toelating als vluchteling. Op 25 oktober en 30 november 2000 zijn deze aanvragen afgewezen door de toenmalige Staatssecretaris van Justitie. Hiertegen hebben eisers bezwaar gemaakt. Op 11 december 2001 heeft de Staatssecretaris van Justitie de bezwaren ongegrond verklaard. Op 9 januari 2002 hebben eisers hiertegen beroep ingesteld. Op 22 april 2003 heeft deze rechtbank, nevenzittingsplaats Alkmaar, het beroep ongegrond verklaard.
2.2 Op 14 april 2003 hebben eisers aanvragen ingediend om een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met als beperking “medische behandeling”. Op deze aanvragen heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie - hierna verder te noemen: de Minister voor V&I - nog niet beslist.
2.3 Bij brief van 18 september 2003 hebben eisers aan de Minister voor V&I verzocht om op grond van individuele omstandigheden van schrijnende aard gebruik te maken van de bevoegdheid hen verblijf in Nederland toe te staan (een zogenaamde 14/1-brief). Op dit verzoek heeft de Minister voor V&I bij schrijven van 12 november 2003 gereageerd.
2.4 Bij verzoekschrift van 9 december 2003 hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om - bij wijze van voorlopige voorziening - verweerder te verbieden de opvang te beëindigen voordat op het onderhavige beroep is beslist. Deze rechtbank, nevenzittingsplaats Rotterdam, heeft bij uitspraak van 10 december 2003 het verzoek in die zin toegewezen dat verweerder de opvang op 10 december 2003 dient te hervatten (totdat op de hiervoor genoemde aanvraag van 18 september 2003 door de Minister voor V&I is beslist).
Bevoegdheid en ontvankelijkheid
2.5 Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet COA is verweerder voor zover hier van belang, belast met de materiele en immateriële opvang van asielzoekers en het plaatsen van asielzoekers in een opvangvoorziening.
2.6 Het primaire standpunt van verweerder houdt in dat de rechtbank onbevoegd is van het beroep kennis te nemen, nu de negatieve asielbeschikking van 11 december 2001 tot gevolg heeft dat de verstrekkingen van rechtswege eindigen. Het COA is niet bevoegd tot enige besluitvorming omtrent het eindigen dan wel het continueren van de opvang.
2.7 De rechtbank verstaat dit verweer aldus, dat verweerder allereerst betoogt dat door de meeromvattende beschikking op de asielaanvraag van 11 december 2001, de opvang van rechtswege is beëindigd.
2.8 Dit standpunt is, naar het oordeel van de rechtbank, op zich juist. Het besluit op de asielaanvraag heeft ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder c, Vw tot gevolg dat de verstrekkingen, voorzien bij of krachtens de Wet COA, van rechtswege worden beëindigd. Het COA is in zoverre niet bevoegd tot nadere besluitvorming.
2.9 De rechtbank ontleent aan de wetsgeschiedenis van de invoering van artikel 3a van de Wet COA (Invoeringswet Vw 2000; w.o. 26 975), alsmede van de artikelen 27 en 45 Vw (w.o. 26 732) het navolgende. Uit het systeem van de wet volgt dat niet snel sprake zal zijn van een afzonderlijk besluit tot beëindiging van de verstrekkingen, nu deze beëindiging in het algemeen van rechtswege intreedt bij het nemen van de meeromvattende beschikking op de asielaanvraag. Uit de wetsgeschiedenis blijkt evenwel ook dat het, uit een oogpunt van rechtsbescherming, noodzakelijk kan zijn een nieuw besluit tot beëindiging aan te nemen. Die noodzaak kan zich voordoen indien, door tijdsverloop, een oordeel nodig is in verband met relevante wijzigingen in de omstandigheden, alsook indien zich bijzondere humanitaire omstandigheden voordoen.
2.10 De opvang aan eisers is, nadat een beslissing op de asielaanvraag is genomen, feitelijk niet beëindigd. Laatstelijk is de opvang voortgezet op grond van de door eisers ingediende 14/1-brief van 18 september 2003. Naar het COA stelt, heeft de Minister voor V&I het COA opgedragen om de opvangvoorzieningen van uitgeprocedeerde asielzoekers, die een dergelijke brief hebben geschreven, niet te beëindigen. In haar brief van 10 juni 2004 schrijft het COA hierover onder meer het volgende:
“In haar brief van 2 mei 2003 aan het COA heeft de Minister dat verwoord door het COA op te dragen om het stopzetten van de verstrekkingen tot nader bericht op te schorten. Het COA is gehouden aan deze opdracht van de Minister uitvoering te geven. Indien het COA weigert, en blijft weigeren, aan datgene wat de Minister verlangt uitvoering te geven, kan de Minister overgaan tot het nemen van een beleidsregel (voorheen: aanwijzing). Deze bevoegdheid van de Minister is neergelegd in artikel 13 Wet COA. De bevoegdheid van de Minister om een beleidsregel te geven, is in de verhouding tussen de Minister en het bestuur van het COA een soort ultimum remedium: een laatste instrument voor de Minister om het COA dat te laten doen (en de wijze waarop) dat nodig is om als Minister de ministeriele en politieke verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. De bevoegdheid als bedoeld in artikel 13 Wet COA is in de bestaansgeschiedenis van het COA nimmer gebruikt. Wellicht dat dit te verklaren valt door het feit dat de Minister zowel opdrachtgever als financier van het COA is. Zowel de Minister als het COA streven ernaar, en slagen erin, de (bestuurlijke) verhoudingen buitengewoon goed te laten zijn.”
2.11 Hieruit blijkt dat de minister slechts via de weg van artikel 13 Wet COA een opdracht aan het COA kan geven, doch slechts in de vorm van beleidsregels en niet, zoals ook in genoemd artikel 13 staat vermeld, in individuele gevallen. De stelling van het COA dat de minister opdracht heeft gegeven tot het continueren van de opvang is in die zin onjuist: er is geen opdracht gegeven, doch het COA heeft reeds bij voorbaat aan het verzoek voldaan, om te voorkomen dat er een dergelijk opdracht komt.
2.12 De rechtbank is van oordeel dat in de onderhavige zaak sprake is van een relevante wijziging in de omstandigheden, veroorzaakt door het tijdsverloop vanaf het slaan van de meervoudige beschikking en het beleid van de Minister voor V&I inzake de 14/1-brieven en de gevolgen daarvan voor de opvang. Dit leidt ertoe dat de rechtbank de brief van 5 december 2003 van het COA als een besluit aanmerkt inzake de beëindiging van de opvang van eisers. Dit besluit is genomen binnen de bevoegdheid van het COA, ziet op rechtsgevolg en moet derhalve als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb worden beschouwd.
2.13 Ingevolge artikel 3a Wet COA staat tegen een dergelijk besluit beroep open bij de rechtbank. De rechtbank is derhalve bevoegd om van het beroep kennis te nemen.
2.14 Het primaire standpunt van het COA, namelijk dat de rechtbank onbevoegd is, wordt derhalve verworpen.
2.15 Het subsidiaire standpunt van verweerder is dat eisers geen procesbelang (meer) hebben bij een uitspraak op het beroep. Zij vallen immers onder de doelgroep van de Minister voor V&I voor het nieuwe terugkeerbeleid, dat wil zeggen intensieve facilitering bij de voorbereiding van het vertrek uit Nederland. De verwachting is dat de verstrekkingen van eisers derhalve niet op korte termijn zullen worden beëindigd.
2.16 De Minister voor V&I beslist wie onder de doelgroep valt van het nieuwe terugkeerbeleid. Het COA kan daarover geen enkele bindende uitspraak doen. De combinatie die verweerder maakt met het in aanmerking komen voor het nieuwe terugkeerbeleid en het niet op korte termijn beëindigen van de opvang legt een zelfde probleem bloot als bij de 14/1-brief het geval was. Naast het feit dat het moeilijk is om het ontbreken van procesbelang te baseren op een bepaalde verwachting van een door een ander bestuursorgaan te nemen beslissing, zal – indien deze beslissing inderdaad wordt genomen – nog niet bij voorbaat vaststaan op welke wijze zich dat verhoudt tot het verstrekken van opvang. Ook daarover valt, naar het oordeel van de rechtbank, slechts te verwachten dat er nadere besluitvorming dient plaats te vinden, dan wel op grond van de aan het COA toekomende bevoegdheden, dan wel op grond van door de Minister op grond van artikel 13 Wet COA te formuleren beleidsregels.
2.17 De rechtbank is van oordeel dat vooralsnog niet kan worden gesteld dat het procesbelang bij eisers is komen te ontbreken, zodat voor een niet-ontvankelijk verklaring van het beroep om die reden geen aanleiding is.
Beoordeling van het beroep
2.18 Eisers hebben bij brief van 18 september 2003 bij de Minister voor V&I een verzoek ingediend om, met gebruikmaking van zijn discretionaire bevoegdheid, een verblijfsvergunning te verlenen op grond van het feit dat er sprake is van een schrijnend geval.
In deze brief wordt – voor zover hier relevant – het volgende verzoek gedaan:
“(…)
Nu cliënten reeds vier jaar in Nederland verblijven, sprake is van psychische klachten, waarvoor hier te lande behandeling plaatsvindt en zij een schoolgaand kind hebben, ben ik van oordeel dat sprake is van een schrijnend geval, indien zij alsnog naar de FRJ zouden dienen terug te keren. Ik verzoek u dan ook hen, gebruikmakend van uw discretionaire bevoegdheid, alsnog een verblijfsvergunning regulier te verlenen.
(…)”
Gezien de inhoud van dit verzoek moet dit worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, Awb, waarop de Minister voor V&I een besluit dient te nemen.
2.19 De brief van de Minister voor V&I van 12 november 2003 bevat – voor zover hier relevant – de volgende reactie:
“Het Kabinet heeft op 29 augustus 2003 de eenmalige regeling voor asielzoekers vastgesteld.
Daarnaast is in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht de inherente afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Volgens de tekst van en de toelichting op dit artikel is de bevoegdheid om van een beleidsregel af te wijken beperkt tot bijzondere gevallen. De belanghebbende moet onevenredig nadeel ondervinden bij het handhaven van de beleidsregel.
Nu de beslissing in rechte vaststaat, acht ik geen ruimte aanwezig om de zaak met betrekking tot de asielprocedure opnieuw te beoordelen. Uw brief wordt betrokken bij de nog te nemen beslissing in de reguliere procedure.
(…)”
2.20 De rechtbank is, met de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 10 december 2003, van oordeel dat met deze brief geen besluit is genomen op de separate aanvraag van 18 september 2003.
2.21 Naar aanleiding van deze brief van de Minister voor V&I heeft verweerder aan eisers, in de brief van 5 december 2003, voor zover hier relevant geschreven:
“(…)
De IND heeft ons inmiddels bericht dat u niet voor een verblijfsvergunning in aanmerking komt. Dit betekent dat de ontruiming alsnog binnen twee weken zal plaatsvinden.
(…)”
2.22 Verweerder, die de opvang heeft voortgezet in verband met de indiening door eisers van de aanvraag (14/1-brief) op 18 september 2003, kan thans niet haar beslissing, om de verstrekkingen te beëindigen, baseren op de brief van de Minister voor V&I van 12 november 2003, welke brief geen beslissing op die aanvraag inhoudt. Nu verweerder dit evenwel toch, en wel ten onrechte, heeft gedaan, ontbeert het bestreden besluit een deugdelijk motivering.
2.23 De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 Awb.
2.24 De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
3. BESLISSING
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 5 december 2003;
3.3 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 644,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan eisers dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, lid van de enkelvoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 17 december 2004, in tegenwoordigheid van mr. H.A. de Graaf als griffier.
afschrift verzonden op: 20 december 2004
Coll:
RECHTSMIDDEL
Partijen kunnen tegen deze uitspraak, voor zover deze de hoofdzaak betreft, hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, postbus 16113, 2500 BC, ’s-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen vier weken na verzending van de uitspraak door de griffier. Bij het beroepschrift moet worden gevoegd een afschrift van deze uitspraak.