ECLI:NL:RBSGR:2011:BP5123

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE

Sector civiel recht - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: 385147 / KG ZA 11-53

Vonnis in kort geding van 21 februari 2011

in de zaak van

DE GEMEENTE ZUTPHEN,

zetelend te Zutphen,

eiseres,

advocaat mr. M.E. Gelpke te 's-Gravenhage,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

(het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Rijksgebouwendienst, en het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het College van Procureurs-Generaal),

zetelend te 's-Gravenhage,

gedaagde,

advocaat mr. A.R. de Jonge te 's-Gravenhage.

Partijen zullen hierna worden aangeduid als "de Gemeente" en "de Staat".

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 11 februari 2011 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

1.1. Op 21 juli 2006 hebben (i) de rechtbank en het openbaar ministerie Zutphen (hierna "het Arrondissement"), (ii) de Staat, (iii) Regionaal Opleidingscentrum Aventus (hierna "het ROC") en (iv) de Gemeente een convenant gesloten. Dat convenant houdt - voor zover hier van belang - het volgende in:

"Overwegende en in aanmerking nemende dat:

a. de gemeente belang heeft bij de instandhouding en bevordering van het voorzieningenniveau in zijn gemeente en de daarmee verband houdende werkgelegenheid; alsmede bij een uit economisch én stedenbouwkundig oogpunt evenwichtige ontwikkeling van het centrum van de stad;

b . de gemeente, gelet op vorengenoemde overweging, belang heeft bij behoud en zo mogelijk uitbreiding van de vestiging van het Arrondissement en belang heeft bij behoud en zo mogelijk uitbreiding van de vestiging van ROC, beiden in Zutphen;

c. het Arrondissement belang heeft bij een flexibele oplossing van zowel tijdelijke als permanente ruimtebehoefte waarbij tevens de gevolgen van eventuele toekomstige organisatorische maatregelen bij de rechterlijke macht adequaat -vanuit huisvestingsoogpunt - tot uitvoering gebracht kunnen worden. De te ontwikkelen huisvesting dient daarom gesitueerd te zijn nabij de huidige huisvesting van het Arrondissement;

d. de huisvesting van het Arrondissement wordt behartigd door de RGD (voorzieningenrechter: de Rijksgebouwendienst);

e. ROC eveneens belang heeft bij een goede en adequate huisvesting van zijn onderwijsvoorziening in de directe omgeving van het N.S-station;

f. ROC een intentieovereenkomst gaat afsluiten met NS Vastgoed gericht op de ontwikkeling van nieuwe huisvesting van zijn onderwijsvoorziening aan de westzijde van het Stationsplein;

g. de locatie waar ROC thans is gevestigd (Vispoortplein) en de aanpalende locatie thans in eigendom van de gemeente, worden verworven door het Rijk (RGD);

K O M E N H E T V O L G E N D E O V E R E E N:

(…..)

Artikel 2 Grondtransacties

2.1. Het Rijk (RGD) koopt van het ROC de percelen grond kadastraal bekend sectie D, nrs. 929, 930, 931 en 708 zoals op de aan dit convenant gehechte tekening aangegeven, voor een bedrag van € 2,2 milj. (vaste prijs, geen indexering), waarvan de betaling eerst zal plaatsvinden op het moment van levering door storting op een daartoe bestemde rekening van de notaris;

(…..)

2.3. De levering van de percelen grond vindt plaats op 1 februari 2009;

(…..)

2.5. Het Rijk (RGD) koopt van de gemeente een perceel grond, kadastraal bekend sectie D, nrs. 909 en 1251 ged., met een nader te bepalen oppervlakte zoals op de aan dit convenant gehechte tekening aangegeven, voor een bedrag van € 1,00 (vaste prijs, geen indexering);

(…..)

2.7. De levering van de grond vindt plaats op 1 februari 2009;

(…..)

Artikel 3 (Aanvullende) verplichtingen van het Rijk (RGD)

3.1. Het Rijk (RGD) realiseert na aankoop van gronden op onderhavige locatie, adequate huisvesting van het Arrondissement in Zutphen. De betreffende locatie voorziet in een toevoeging van maximaal ca 8.000 m2 BVO kantoorruimte exclusief parkeervoorzieningen;

3.2. Het Rijk (RGD) realiseert in een eerste bouwfase minimaal ca 2.800 m2 BVO aan kantoren en/of huisvesting passend in de bedrijfsvoering van het Arrondissement op de aangekochte percelen grond zoals genoemd in artikel 2.1. en voor zover mogelijk met gehele of gedeeltelijke instandhouding van het oorspronkelijke schoolgebouw;

3.3. Het Rijk (RGD) realiseert in (een) volgende bouwfase(n) maximaal aanvullend ca 5.200 m2 BVO aan kantoren en/of huisvesting passend in de bedrijfsvoering van het Arrondissement op de aangekochte percelen grond zoals genoemd in de artikelen 2.1. en 2.5.;

(…..)

Artikel 5 (Aanvullende) verplichtingen van de gemeente

(…..)

5.4. In afwijking van het bepaalde in art. 3.3. is de gemeente, indien althans door het Rijk (RGD) overtuigend aangetoond kan worden dat er ten aanzien van de tweede fase geen behoefte - ook niet op termijn - bestaat aan huisvestingsvoorzieningen ten behoeve van het Arrondissement of een andere (rijks- of particuliere) instelling, bereid om mee te werken aan een herziening of vrijstelling van het bestemmingsplan waardoor in de tweede fase een andere bestemming dan voorzien in dit convenant, tot stand kan worden gebracht;

(…..)

Artikel 6 Slotbepaling

Eventuele aanvullingen of afwijkingen op de afspraken tussen partijen zoals vastgelegd in dit convenant, dienen schriftelijk te worden overeengekomen."

1.2. Uitgangspunt van partijen was dat op de door de Staat aan te kopen percelen - in ieder geval in de eerste fase - een kantorencomplex ten behoeve van het arrondissementsparket Zutphen (hierna "het parket") zou worden gerealiseerd.

1.3. Ter uitvoering van het convenant zijn de in artikel 2.1. van het convenant vermelde percelen door het ROC verkocht en geleverd aan de Staat voor een bedrag van € 2,2 miljoen. De in artikel 2.5. van het convenant genoemde percelen zijn door de Gemeente nog niet verkocht en geleverd aan de Staat.

1.4. Bij brief van 31 mei 2010 heeft het College van Procureurs-Generaal (hierna "het College") aan de Gemeente bericht dat op 17 mei 2010 is besloten het nieuwbouwproject ten behoeve van het parket definitief stop te zetten, omdat voortzetting ervan financieel onverantwoord zou zijn in het licht van de grote bezuinigingen waarmee het openbaar ministerie (hierna "het OM") is geconfronteerd.

1.5. Na protest daartegen van de zijde van de Gemeente, heeft het College - bij brief van 30 september 2010 - aan de Gemeente bericht dat het besluit om af te zien van nieuwbouw wordt gehandhaafd, alsmede dat het OM geen andere huisvesting in Zutphen zal zoeken, maar zijn werk regionaal zal concentreren in Arnhem. Als argument wordt wijziging van de strategische koers van het OM voor handhaving en vervolging genoemd.

1.6. Vervolgens hebben nog nadere besprekingen plaatsgevonden tussen partijen, die niet tot een oplossing hebben geleid.

1.7. Blijkens de brief van het Ministerie van Veiligheid en Justitie van 8 februari 2011 heeft de Staat - ter oplossing van het onderhavige geschil - een voorstel gedaan aan de Gemeente. Kort gezegd houdt dat voorstel in, dat:

- de eind 2012 aflopende huurcontracten van de SSR - het opleidingsinstituut van de rechterlijke organisatie - betreffende locaties in Zutphen in ieder geval worden verlengd tot eind 2015 en mogelijk tot eind 2018;

- de Gemeente de in artikel 2.5. van het convenant bedoelde percelen niet behoeft over te dragen aan de Staat;

- de sanering van die percelen zal plaatsvinden op kosten van de Staat tot een bedrag van maximaal € 400.000,--;

- de Gemeente de percelen die de Staat van het ROC heeft gekocht mag overnemen tegen een objectief getaxeerde waarde;

- de Staat alle door de Gemeente gemaakte kosten ter zake van de uitvoering van het convenant zal vergoeden tot een bedrag van maximaal € 100.000,--.

1.8. De Gemeente heeft dat aanbod van de Staat niet geaccepteerd.

2.1. De Gemeente vordert de Staat - onder verbeurte van een dwangsom - te gelasten (i) de verhuizing van het parket naar Arnhem te staken, (ii) de realisatie van de nieuwe huisvesting van het parket te hervatten en af te ronden en (iii) te bewerkstelligen dat het parket zich in de nieuwbouw zal vestigen, een en ander met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

2.2. Naast de hiervoor vermelde feiten voert de Gemeente daartoe - samengevat - het volgende aan.

Op grond van het convenant is de Staat onverkort gehouden nieuwe huisvesting ten behoeve van het parket te realiseren op de in het convenant genoemde percelen en deze vervolgens ook in gebruik te nemen. De Staat heeft echter op onjuiste gronden de overeenkomst eenzijdig beëindigd. In strijd met de gemaakte afspraken is besloten de geplande nieuwbouw af te blazen, omdat het parket zal gaan opereren vanuit Arnhem. Dit heeft grote (maatschappelijke) gevolgen voor de Gemeente. De Staat pleegt daarmee wanprestatie, dan wel een onrechtmatige daad. Te meer waar het parket op grond van artikel 134 lid 2 van de Wet op de rechterlijke organisatie ("RO") moet zijn gevestigd in Zutphen. Van onvoorziene omstandigheden, waarop de Staat zich beroept, is geen sprake. Omdat de verhuizing van het parket naar Arnhem inmiddels gaande is, heeft de Gemeente belang bij de gevorderde voorzieningen.

2.3. De Staat heeft de vorderingen van de Gemeente gemotiveerd bestreden. Voor zover nodig zal zijn verweer hierna worden besproken.

3.1. De vordering van de Gemeente strekt ertoe de Staat te dwingen zijn verplichtingen jegens de Gemeente, zoals vastgelegd in het convenant van 21 juli 2006, onverkort na te komen. Daarmee is de bevoegdheid van de civiele rechter - in dit geval die in kort geding - gegeven. Niet van belang is of de overeenkomst van privaatrechtelijke dan wel van publiekrechtelijke aard is, zij het dat - in het voorkomende geval - wel rekening moet worden gehouden met de (privaatrechtelijke c.q. publiekrechtelijke) context van het geschil.

3.2. De Staat heeft aangevoerd dat de Gemeente geen spoedeisend belang heeft bij de door haar ingestelde vorderingen. De voorzieningenrechter kan hem daarin echter niet volgen. Aan de hand van haar vorderingen wenst de Gemeente te voorkomen dat het parket - in strijd met de destijds gemaakte afspraken - niet langer zal zijn gevestigd binnen haar gemeentegrenzen. De Gemeente heeft onbetwist gesteld dat de verhuizing van het parket naar Arnhem inmiddels is aangevangen. Daarmee is het vereiste spoedeisende belang bij de gewenste voorzieningen gegeven. Eventuele toewijzing van de vorderingen kan immers voorkomen dat de Gemeente binnen afzienbare tijd wordt geconfronteerd met een voldongen feit.

3.3. Op grond van de inhoud van het convenant moet zonder meer worden aangenomen dat de Staat zich ertoe heeft verplicht om nieuwbouw te realiseren op de door hem aan te schaffen percelen en dat daarin (in ieder geval) het parket zal worden gehuisvest. De Gemeente kan de Staat daaraan - in beginsel - houden. De Staat heeft dat op zichzelf ook niet bestreden. Volgens hem hebben zich echter omstandigheden voorgedaan die niet voorzienbaar waren op het moment van het sluiten van het convenant, op grond waarvan hij redelijkerwijs niet meer kan worden gehouden aan zijn verplichtingen voor wat betreft de realisering van de nieuwbouw en de huisvesting daarin van het parket. Die omstandigheden betreffen (i) een herijking van het financiële beleid als gevolg van enorme bezuinigingen waarmee het openbaar ministerie is geconfronteerd en (ii) een gewijzigde landelijke koers voor wat betreft de inrichting van de parketten. De Gemeente heeft dat verweer van de Staat gemotiveerd bestreden.

3.4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat richtinggevend voor de beslissing in het onderhavige geschil is het - ook door beide partijen aangehaalde - arrest van de Hoge Raad van 23 juni 1989 inzake GCN/gemeente Nieuwegein (NJ 1991, 673). De daarin uitgezette lijn is vervolgens in latere jurisprudentie bestendigd. Op grond van dat arrest zou de onderhavige vordering van de Gemeente moeten worden afgewezen - en de Gemeente genoegen moeten nemen met een schadevergoeding - indien sprake is van onvoorziene omstandigheden die van dien aard zijn dat de Gemeente naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de in het convenant vastgelegde afspraken niet mag verwachten, hetgeen in het bijzonder zal kunnen worden aangenomen, wanneer voor deze uitkomst in het licht van die omstandigheden - waaronder ook nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde, inzichten die tot een beleidswijziging nopen, kunnen zijn begrepen - voldoende rechtvaardiging bestaat. Daarbij zijn van belang (a.) de aard van de afspraken, (b.) de aard van de overheidstaak op de uitoefening waarvan de Staat zich beroept en (c.) voor zover het gaat om een beleidswijziging, de aard en het gewicht van de maatschappelijke belangen die met die beleidswijziging zijn gediend. Tot slot is van belang dat de rechterlijke toetsing dienaangaande niet beperkt is tot een marginale.

3.5. Alvorens het hier aan de orde zijnde geschil te beoordelen tegen het licht van voormeld arrest, wordt opgemerkt dat de Gemeente niet kan worden gevolgd in haar stelling dat verplaatsing van het parket naar Arnhem in strijd is met artikel 134 lid 2 RO. De Staat heeft onweersproken gesteld dat - ongeacht de verhuizing naar Arnhem en zolang de wet dat vereist - het parket een (eigen) hoofdofficier van justitie heeft/behoudt, alsmede dat deze, inclusief de hem/haar ondersteunende staf, kantoor zal (blijven) houden in Zutphen. Op grond hiervan moet, in het bestek van dit kort geding, worden aangenomen dat is voldaan aan het bepaalde in voormeld artikel. Dat de overige (plaatsvervangend) officieren (van justitie) en ambtenaren van het parket - behoudens in geval van zittingsactiviteiten - hun werkzaamheden uitoefenen vanuit Arnhem doet daaraan niet af.

3.6. Vervolgens is aan de orde de vraag of sprake is van "onvoorziene omstandigheden" in de zin van artikel 6:258 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek, zoals de Staat stelt en de Gemeente bestrijdt. Onder 3.3. is al aangegeven dat de Staat zich in dat verband beroept op een tweetal omstandigheden. Het gegeven dat in de brief van 31 mei 2010 enkel de bezuinigingen zijn opgevoerd en eerst in de brief van 30 september 2010 ook het gewijzigde inzicht voor wat betreft de inrichting van de parketten, brengt niet mee dat de Staat zich niet (meer) op het laatstgenoemde argument kan beroepen. In de stellingen van de Gemeente ligt ook niet besloten dat daaraan consequenties zouden moeten worden verbonden. Om proces-economische redenen zal de voorzieningenrechter eerst het laatstgenoemde argument aan zijn oordeel onderwerpen.

3.7. De Gemeente stelt zich op het standpunt dat de inzichten (lees: het beleid) ten aanzien van de inrichting en organisatie van de parketten - die volgens de Staat thans meebrengen dat het parket verhuist naar Arnhem - reeds zijn ontwikkeld in de periode 2002-2004 en dus ruim vóórdat het convenant werd gesloten. In dat verband verwijst zij (onder andere) naar de brief van de toenmalige minister van justitie van 27 oktober 2004 aan de Tweede Kamer, getiteld "Naar een veiliger samenleving", alsmede naar het visiedocument "Het OM Verandert". Daarin wordt immers ook al uitgegaan van een reorganisatie van het OM, waarbij - om doelmatigheidsredenen - wordt overgegaan tot regiovorming, in welk verband de parketten Arnhem en Zutphen samen één regio zullen gaan vormen. Van onvoorziene omstandigheden is volgens de Gemeente dan ook geen sprake; er moet immers van worden uitgegaan dat het door de Staat opgevoerde "gewijzigde inzicht" al verdisconteerd is in het convenant.

3.8. De voorzieningenrechter kan de Gemeente daarin echter niet volgen. Op grond van de voorhanden zijnde stukken en de - onweersproken gebleven - verklaringen van de Staat op de zitting moet worden aangenomen dat thans sprake is van een wezenlijk andere situatie dan ten tijde van het ondertekenen van het convenant. Destijds was slechts aan de orde regionale samenwerking op het gebied van "aangelegenheden die bijzondere deskundigheid vragen maar die in omvang beperkt zijn" (zie voormelde brief van 27 oktober 2004, pagina 6, laatste alinea), hetgeen hooguit consequenties zou kunnen hebben voor de werkplek van een beperkt aantal administratieve medewerkers. In Zutphen zou in ieder geval een volwaardig parket gehuisvest blijven. In de thans voorliggende situatie is in feite sprake van een fusie tussen het parket Zutphen en het parket Arnhem, waarbij vrijwel al het bij beide parketten werkzame personeel gehuisvest zal worden in Arnhem. Zoals al aangegeven (onder 3.5.) blijft vooralsnog - zolang de wet dat vereist - enkel de hoofdofficier en zijn/haar ondersteuning kantoor houden in Zutphen. Voorts heeft de Staat - onder verwijzing naar verschillende beleids- en strategiedocumenten - gewezen op het gewijzigde rijkshuisvestingsbeleid en de herziening van de gerechtelijke kaart, welke onderwerpen ten tijde van het sluiten van het convenant nog niet op de agenda stonden. Daar komt bij dat de voorgestelde "Wet herziening gerechtelijke kaart" vooralsnog op weinig - fundamentele - weerstand stuit vanuit het parlement, zodat een gerede kans bestaat dat die wet binnen niet al te lange tijd van kracht zal worden.

Ingevolge die wet zal - zoals het er nu naar uitziet - (i) het arrondissement Zutphen komen te vervallen en opgaan in het nieuw te vormen arrondissement Oost-Nederland, waarvan Arnhem naar alle waarschijnlijkheid de hoofdplaats zal worden, alsmede (ii) de nu in artikel 134 lid 2 RO vastgelegde verplichting tot vestiging van het arrondissementsparket in de hoofdplaats van de betreffende rechtbank worden geschrapt, waarna de keuze van de vestigingsplaats van een parket geheel wordt overgelaten aan het OM.

3.9. Niet aannemelijk is geworden dat de Staat bij het sluiten van het convenant al rekening heeft kunnen en moeten houden met voormelde nieuwe c.q. gewijzigde inzichten en ontwikkelingen voor wat betreft de inrichting van de rechterlijke organisatie, die nopen tot een beleidswijziging met betrekking tot de vestiging(splaatsen) van bepaalde arrondissementsparketten, waaronder die te Zutphen. Deze inzichten en ontwikkelingen, die het onderwerp van de in het convenant vastgelegde afspraken tussen de Gemeente en de Staat treffen, kunnen dan ook niet al zijn verdisconteerd in het convenant. Dat in het convenant voorzien is dat onder omstandigheden van de tweede fase van de bouw afgezien kan worden, betekent evenmin dat de hiervoor genoemde inzichten en ontwikkelingen in het convenant verdisconteerd zijn. Dit brengt mee dat sprake is van "onvoorziene omstandigheden".

3.10. Aan de orde is nu de vraag of die onvoorziene omstandigheden van dien aard zijn dat de Gemeente naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de in het convenant vastgelegde afspraken niet mag verwachten. Daarvoor acht de voorzieningenrechter het volgende van belang.

3.11. In feite is het convenant gesloten tussen een drietal partijen, te weten (i) de Staat, vertegenwoordigd door het Arrondissement en de Rijksgebouwendienst, (ii) het ROC en (iii) de Gemeente. Een zeer substantieel deel van de in het convenant vastgelegde afspraken, vormen geen onderdeel van het onderhavige geschil, te weten de grondtransactie tussen de Staat en het ROC en de nieuwe huisvesting van het ROC. In deze zaak is slechts aan de orde de nakoming door de Staat van zijn verplichtingen jegens de Gemeente. Twee overheidsinstanties dus, waarbij - in beginsel - de Staat het nationaal belang behartigt en de Gemeente het (daaraan ondergeschikte) plaatselijke belang. Bovendien zijn zij beide bekend met het fenomeen van - al dan niet gedwongen door zich voordoende omstandigheden - beleidswijzigingen. Voorts was met de litigieuze grondtransactie slechts een bedrag van

€ 1,-- gemoeid, waar tegenover stond dat de Staat zich verplichtte om minstens ± 2.800 m² aan kantoorruimte te realiseren ten behoeve van het parket. Op dit moment werken daar 73 mensen, waarvan 44 personen buiten Zutphen woonachtig zijn, zo heeft de Staat althans onweersproken gesteld.

3.12. De overheidstaak op de uitoefening waarvan de Staat zich hier beroept betreft de doelmatige organisatie van de strafrechtspleging en de strafrechtelijke handhaving en vervolging, waaraan - zo is algemeen bekend - maatschappelijk groot belang wordt toegekend. De Gemeente heeft het tegendeel ook niet gesteld. De hier aan de orde zijnde beleidswijziging beoogt de uitoefening van genoemde taken (nog meer) te optimaliseren, zodat moet worden aangenomen dat ook daarmee een maatschappelijk zwaarwegend belang is gediend.

3.13. Bezien in het licht van het voorgaande moet worden geoordeeld dat de onder 3.9. aangenomen onvoorziene omstandigheden de niet-nakoming door de Staat van zijn verplichtingen jegens de Gemeente uit hoofde van het convenant rechtvaardigen, ook al is de voorzieningenrechter op zichzelf overtuigd van het bij de Gemeente aanwezige belang bij behoorlijke nakoming door de Staat. Dat moet hier echter wijken voor het nog grotere belang van de Staat. Gelet op het vorenstaande kan er in het bestek van dit kort geding dan ook niet van worden uitgegaan dat de bodemrechter een vordering van de Gemeente tot nakoming door de Staat van diens verplichtingen zal toewijzen. Te minder waar de Staat heeft aangeboden de Gemeente te compenseren voor de door haar geleden schade. Voor de beslissing in dit geding kan in het midden blijven of het onder 1.7. vermelde aanbod van de Staat als toereikend kan worden aangemerkt. Daarover zal de voorzieningenrechter zich dan ook niet uitlaten.

3.14. Het bovenstaande betekent dat de vorderingen van de Gemeente zullen worden afgewezen. Het brengt voorts mee dat de vraag of de door de Staat opgevoerde bezuinigingen (ook) kunnen worden aangemerkt als een "onvoorziene omstandigheid", hetgeen de Gemeente gemotiveerd heeft bestreden, niet behoeft te worden beantwoord.

3.15. De Gemeente zal - als de in het ongelijk gestelde partij - worden veroordeeld in de proceskosten.

De voorzieningenrechter:

- wijst het gevorderde af;

- veroordeelt de Gemeente in de proceskosten, tot op dit vonnis aan de zijde van de Staat begroot op € 1.384,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 568,-- aan griffierecht.

Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2011.

jvl