ECLI:NL:RBSHE:1999:AA3481

Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch

Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken

Uitspraak

AWB 97/5696 ANW

Uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen

A. te B, eiser,

en

de Sociale Verzekeringsbank te Amsterdam, verweerder, gemachtigde mr. C.P.H. Runia-Allon en mr. J.A.J. Groenendaal.

I. PROCESVERLOOP

Eiser, geboren [...] 1939, was gehuwd sedert […] mei 1966. Zijn echtgenote leed sinds mei 1993 aan een ernstige spierziekte, aan de gevolgen waarvan zij op […] november 1996 is overleden. Eisers echtgenote ontving tot aan haar overlijden een volledige uitkering krachtens de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering.

Bij formulier van 28 november 1996 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw). Bij besluit van 7 januari 1997 heeft verweerder bepaald dat eiser voldoet aan de voorwaarden voor het recht op nabestaandenuitkering, doch tevens dat die uitkering wegens volledig in mindering te brengen inkomsten in verband met arbeid - eiser ontving een zogenaamde VUT-uitkering van f 5680,84 bruto per maand - niet tot uitbetaling komt.

Eiser heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend.

Bij besluit van 10 april 1997 heeft verweerder - met zoveel woorden - het bezwaarschrift ongegrond verklaard.

Daarna heeft verweerder een "nieuwe beschikking op bezwaarschrift" d.d. 16 april 1997 aan eiser toegezonden omdat het besluit van 10 april 1997 "niet voldoet aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht".

Bij beroepschrift van 13 mei 1997 heeft eiser beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 10 april 1997.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingediend.

Het geding is - gevoegd met twee andere, gelijksoortige gedingen - behandeld ter zitting van 23 februari 1999, waar eiser in persoon is verschenen.

Verweerder heeft zich daar laten vertegenwoordigen door zijn twee hierboven genoemde gemachtigden.

II. OVERWEGINGEN

De rechtbank merkt allereerst op dat uit verweerders besluit van 10 april 1997 in ruim voldoende mate blijkt dat het bezwaarschrift ongegrond wordt verklaard, ook al staat dit laatste niet letterlijk in dat besluit vermeld. Er staat bijvoorbeeld diverse malen daarin aangegeven dat de nabestaandenuitkering in verband met de hoogte van eisers inkomen niet wordt uitbetaald.

Eiser heeft ook beroep ingesteld tegen het besluit van 10 april 1997. Het "besluit" van 16 april 1997 - dat, behoudens een alinea waarin staat aangegeven dat het bezwaarschrift ongegrond wordt verklaard en dat het besluit van 7 januari 1997 gehandhaafd blijft, slechts een letterlijke herhaling is van het besluit van 10 april 1997 en deswege ook geen rechtsgevolg heeft - zal verder buiten bespreking blijven.

In dit geding is de vraag aan de orde of verweerders in bezwaar gehandhaafde besluit om eisers inkomen uit of in verband met arbeid op zijn nabestaandenuitkering krachtens de Anw in mindering te brengen, in rechte kan worden gehandhaafd.

Eiser heeft met zoveel woorden aangevoerd dat hij tot een van de groepen zou behoren die volgens van regeringszijde gedane mededeling bij de invoering van de Anw ontzien zouden worden. De rechtbank begrijpt dat eiser hiermee met name doelt op het feit dat hij zich op en na 1 juli 1996 - de datum waarop de Anw, en daarmee een zogenaamde inkomenstoets op de nabestaandenuitkering, in werking is getreden - niet particulier heeft kunnen bijverzekeren voor het verlies van het inkomen van zijn echtgenote. Op die datum was immers reeds bekend dat zij aan een zeer ernstige ziekte leed. Aldus wordt hij getroffen door een inkomensachteruitgang die hij niet heeft kunnen voorkomen.

Een dergelijke wetstoepassing zou in strijd komen met:

A. rechtreeks werkende bepalingen van ILO-verdrag nr. 121 betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten van 8 juli 1964 (Trb. 1966 nr. 137);

B. rechtstreeks werkende bepalingen van ILO-verdrag nr. 128 betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen van 29 juni 1967 (Trb. 1968 nr. 131);

C. rechtstreeks werkende bepalingen van de Europese Code inzake sociale zekerheid van 16 april 1964 (Trb. 1965 nr. 47);

D. het gelijkheidsbeginsel als vervat in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (verder: het Bupo-verdrag) en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder: het EVRM-verdrag);

E. algemene rechtsbeginselen, waarvan met name het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel.

De rechtbank zal deze punten achtereenvolgens bespreken.

A. ILO-verdrag nr.121

Eiser kan geen beroep doen op dit verdrag en wel reeds hierom omdat niet is gebleken dat eisers echtgenote is overleden ten gevolge van een arbeidsongeval of beroepsziekte. Hieraan doet niet af dat (onder meer) in de Anw geen onderscheid wordt gemaakt tussen overlijden als gevolg van een arbeidsongeval of beroepsziekte en overlijden door een andere oorzaak. Het gaat te ver om aan te nemen dat ILO-verdrag nr. 121 daarom (uitsluitend) voor de Nederlandse Staat ook werking zou hebben in gevallen waarbij er geen sprake is van een arbeidsongeval of beroepsziekte respectievelijk dat een Nederlandse justitiabele in een dergelijk geval een beroep zou kunnen doen op dat verdrag. Een dergelijk standpunt zou trouwens ook afbreuk doen aan de noodzakelijke uniforme uitleg en toepassing van een internationaal verdrag. Tevens wil de rechtbank nog opmerken dat genoemd onderscheid naar gelang de oorzaak van het overlijden gerechtvaardigd moet worden geacht.

B. ILO-verdrag nr.128

Ingevolge artikel 31, derde lid, van dit verdrag kunnen onder meer niet-contributieve uitkeringen aan nagelaten betrekkingen - de uitkeringen krachtens de Anw zijn, gezien artikel 1, onder f, van het verdrag als zodanig te beschouwen - worden verminderd wanneer de inkomsten uit arbeid van de gerechtigde of zijn andere inkomsten, of deze beide tezamen, een voorgeschreven (lees: een bij of krachtens de nationale wetgeving vastgesteld) bedrag te boven gaan. Aan die vermindering wordt evenwel grenzen gesteld door het bepaalde in artikel 28, aanhef en onder b. en c. van ILO-verdrag nr. 128, welk artikel uit hoofde van artikel 23, aanhef en onder b. van toepassing is op de Anw.

Genoemd artikel 28, aanhef en onder b. en c. luidt als volgt: "Ten aanzien van elke periodieke betaling waarop dit artikel van toepassing is: b. kan het bedrag van de uitkering slechts worden verminderd in de mate waarin de overige inkomsten van het gezin van de gerechtigde een voorgeschreven of door het bevoegde overheidsorgaan overeenkomstig voorgeschreven regelen vastgesteld aanzienlijk bedrag te boven gaan; c. moet, na aftrek van het in de vorige alinea bedoelde aanzienlijke bedrag, het totaal van de uitkering en de overige inkomsten voldoende zijn om aan het gezin van de gerechtigde gezonde en passende levensvoorwaarden te verzekeren; het mag niet minder bedragen dan het bedrag van de uitkering, berekend overeenkomstig de bepalingen van artikel 27;".

De bepalingen van artikel 27 in verbinding met de bij deel V van ILO-verdrag nr. 128 behorende tabel komen er kort gezegd op neer dat de nabestaandenuitkering voor een weduwe met twee kinderen tenminste gelijk dient te zijn aan 45% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider en voor andere gerechtigden in een redelijke verhouding dient te staan tot de uitkering van die weduwe.

De rechtbank acht de zojuist weergegeven onderdelen van artikel 28 van het ILO-verdrag nr. 128, eventueel in verbinding met artikel 27 en genoemde tabel, voldoende duidelijk, ondubbelzinning en onvoorwaardelijk om rechtstreekse werking te hebben binnen de nationale rechtsorde.

Wat betreft het bepaalde in onderdeel c. van artikel 28 van ILO-verdrag nr. 128 overweegt de rechtbank dat eiser na het overlijden van zijn echtgenote weliswaar ten gevolge van de Anw-inkomenstoets een betekenende inkomensachteruitgang ondervindt, maar dat niet kan worden gezegd dat het hem resterende inkomen van f 5680,84 bruto per maand onvoldoende is om aan zijn gezin gezonde en passende levensvoorwaarden te verzekeren. Het gaat te ver om onder gezonde en passende levensvoorwaarden tevens te begrijpen de mogelijkheid om een hoge hypothecaire schuld te kunnen blijven dragen, ook al is die schuld destijds aangegaan voor een woningaanpassing in verband met de handicap van de overleden echtgenote. Evenmin kan worden gezegd dat (wat betreft de toetsing aan de bepalingen van artikel 27 van ILO-verdrag nr. 128) dat resterende inkomen minder bedraagt dan (een evenredig deel van) 45% van het loon van een Nederlandse volwassen ongeschoolde arbeider.

Aan de in artikel 28, onder b, van ILO-verdrag nr. 128 vervatte eis dat de overige inkomsten slechts aanleiding mogen geven tot vermindering van de nabestaandenuitkering voorzover zij een aanzienlijk bedrag te boven gaan, is in het geval van eiser evenwel niet voldaan. Bij het bestreden besluit is immers eisers VUT-uitkering van f 5680,84 bruto per maand volledig op de Anw-uitkering in mindering gebracht. De rechtbank zal aan het slot van deze uitspraak bespreken welke consequenties daaraan verbonden zullen worden.

C. De Europese Code inzake sociale zekerheid

De rechtbank wil hier in de eerste plaats opmerken dat in casu niet deel VI ("Uitkeringen en verstrekkingen bij arbeidsongevallen en beroepsziekten") van de Europese code van toepas-sing, maar deel X ("Uitkeringen aan nagelaten betrekkingen"). De rechtbank verwijst hierbij naar hetgeen zij hierboven heeft overwogen omtrent ILO-verdrag nr. 121, welke over-wegingen hier mutatis mutandis van toepassing moeten worden geacht.

Ingevolge artikel 60, tweede lid, derde zinsdeel, van deel X van de Europese Code kunnen de uitkeringen die niet op premiebetaling zijn gebaseerd - Anw-uitkeringen moeten als zodanig worden aangemerkt - (eveneens) worden verminderd wanneer de inkomsten uit arbeid van de gerechtigde of zijn overige inkomsten, dan wel beide tezamen, een voorgeschreven (lees: een bij of krachtens de nationale wetgeving vastgesteld) bedrag overschrijden. Aan die vermindering worden evenwel grenzen gesteld door de bepalingen van artikel 67, aanhef en onder (b) en (c), van de Europese Code, welke bepalingen ingevolge artikel 62, aanhef en onder (b) - als gewijzigd door het Protocol bij dat verdrag - van toepassing zijn op de Anw.

Genoemd artikel 67, aanhef en onder (b) en (c) luidt als volgt: "Ten aanzien van elke periodieke betaling, waarop dit artikel van toepassing is, gelden de volgende regelen: (b) het bedrag van de uitkering kan slechts worden verminderd in de mate waarmede de overige inkomsten van het gezin van de gerechtigde een aanzienlijk voorgeschreven of door het bevoegde overheidsorgaan overeenkomstig voorgeschreven regelen vastgesteld bedrag overtreffen; (c) na aftrek van het aanzienlijk bedrag, bedoeld in alinea (b) van dit artikel, moet het totaal van de uitkering en van de overige inkomsten voldoende zijn om aan het gezin van de gerechtigde gezonde en passende levensvoorwaarden te verzekeren en mag het niet minder bedragen dan het bedrag van de uitkering, berekend overeenkomstig de bepalingen van artikel 66;".

De bepalingen van artikel 66 in verbinding met de bij deel XI van de Europese Code behorende tabel (zoals die tabel is gewijzigd door het Protocol bij dat verdrag) komen er kort gezegd op neer dat de nabestaandenuitkering voor een weduwe met twee kinderen tenminste gelijk dient te zijn aan 45% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider en voor andere gerechtigden in een redelijke verhouding dient te staan tot de uitkering van die weduwe.

De rechtbank acht de zojuist weergegeven onderdelen van artikel 67 van de Europese Code, eventueel in verbinding met artikel 66 en genoemde tabel, voldoende duidelijk, ondubbel-zinning en onvoorwaardelijk om rechtstreekse werking te hebben binnen de nationale rechtsorde.

Wat betreft het bepaalde in onderdeel (c) van artikel 67 van de Europese Code overweegt de rechtbank dat eiser na het overlijden van zijn echtgenote weliswaar ten gevolge van de Anw-inkomenstoets een betekenende inkomensachteruitgang ondervindt, maar dat niet kan worden gezegd dat het hem resterende inkomen van f 5680,84 bruto per maand onvoldoende is om hem gezonde en passende levensvoorwaarden te verzekeren. Het gaat te ver om onder gezonde en passende levensvoorwaarden tevens te begrijpen de mogelijkheid om een hoge hypothecaire schuld te blijven dragen, ook al is die schuld destijds aangegaan voor een woningaanpassing in verband met de handicap van de overleden echtgenote. Evenmin kan worden gezegd dat (wat betreft de toetsing aan de bepalingen van artikel 66 van de Europese Code) dat resterende inkomen minder bedraagt dan (een evenredig deel van) 45% van het loon van een Nederlandse volwassen ongeschoolde arbeider.

Aan de in artikel 67, onder (b) van de Europese Code vervatte eis dat de overige inkomsten slechts aanleiding mogen geven tot vermindering van de nabestaandenuitkering in de mate waarmede zij een aanzienlijk bedrag overtreffen, is in het geval van eiser evenwel niet voldaan. Bij het bestreden besluit is immers eisers VUT-uitkering van f 5680,84 bruto per maand volledig op de Anw-uitkering in mindering gebracht. Aan het slot van deze uitspraak zal de rechtbank bespreken welke consequenties daaraan moeten worden verbonden.

Tenslotte wil de rechtbank in dit verband nog opmerken dat punt 23 van de uiteindelijke versie van Addendum 2 bij de Europese Code (zie Trb. 1965 nr. 47, blz. 160) in casu niet van toepassing is. Hetzelfde geldt voor punt 24 van dat Addendum 2, nog daargelaten dat dat punt de in artikel 67 van de Europese Code omschreven beperkte inkomenstoets niet aantast.

D. Artikel 26 Bupo-verdrag en artikel 14 EVRM

In dit verband is van belang de vraag of het in artikel 26 Bupo-verdrag en artikel 14 EVRM vervatte gelijkheidsbeginsel ten aanzien van eiser zou zijn geschonden, allereerst ten opzichte van die nabestaanden van wie de partner overleden is voor 1 juli 1996, die deswege recht hadden verkregen op nabestaandenpensioen krachtens de tot 1 juli 1996 geldende Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) en die met in gang van die datum krachtens een overgangsregeling in een bepaalde mate nog recht hebben op nabestaandenuitkering.

De rechtbank is van oordeel dat de situatie van oud-AWW-gerechtigden niet gelijk is aan die van nabestaanden van wie de partner op of na 1 juli 1996 is overleden. De eerste groep van personen had immers, anders dan de tweede, reeds recht verkregen op een nabestaandenuitkering zonder vermindering met (een deel van) het inkomen uit of in verband met arbeid. Bovendien wil de rechtbank er op wijzen dat artikel 26 Bupo-verdrag en artikel 14 EVRM er niet toe strekken personen te beschermen tegen de nadelige gevolgen van wijziging van wetgeving, waarbij noodzakelijkerwijs het toepasselijke wettelijke regime een relatie heeft met het tijdstip van intreden van de verzekerde gebeurtenis - hier: het overlijden van de partner -, in aanmerking genomen dat de nieuwe wet op zichzelf geen discriminerend karakter heeft (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 21 oktober 1994, AOW 1993/63 en 64, gepubliceerd in RSV 1995 nr. 139).

Eveneens is hier van belang of het in genoemde verdragsbepalingen vervatte gelijkheidsbeginsel ten aanzien van eiser zou zijn geschonden ten opzichte van die nabestaanden van wie de partner eveneens op of na 1 juli 1996 is overleden, maar die wegens de niet-voorzienbaarheid van dat overlijden op die datum de mogelijkheid hebben gehad zich daartegen particulier bij te verzekeren.

Dienaangaande overweegt de rechtbank allereerst dat het ontbreken van die mogelijkheid het rechtstreekse gevolg is (niet van de wet maar) van de op zichzelf aanvaardbare handelwijze van verzekeringsmaatschappijen om geen risico's te verzekeren welke zich met een bepaalde mate van waarschijnlijkheid binnen een bepaalde tijd zullen realiseren. De kern van eisers argument is dan ook hierin gelegen dat hij van tijdige (bij)verzekering van het partnerinkomen heeft afgezien omdat de destijds geldende AWW daartegen al een bepaalde dekking bood en dat die dekking door de wetgever per 1 juli 1996 is beëindigd.

Het is de rechtbank niet mogelijk dit argument te vatten binnen de termen van schending van het gelijkheidsbeginsel. De beëindiging van de AWW-dekking per 1 juli 1996 geschiedde immers zowel voor de groep met een ernstig zieke partner als voor de groep met een gezonde partner. Het gemaakte onderscheid tussen die twee groepen ligt binnen de sfeer van particuliere verzekeringen en is overigens binnen die sfeer ook objectief gerechtvaardigd. De vraag of de beëindiging van de AWW-dekking aanvaardbaar is ligt op het terrein van het hierna te bespreken vertrouwens- respectievelijk rechtszekerheidsbeginsel.

E. Het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel

Ten aanzien van dit punt wil de rechtbank er allereerst op wijzen dat al snel na de zogenaamde weduwnaarsuitspraak van de Centrale Raad van Beroep in december 1988 duidelijk werd dat de wetgever de door dat rechtscollege geëiste volstrekte gelijke behandeling van weduwen en weduwnaars wenste te realiseren door middel van een beperkte, slechts een minimum-bescherming biedende nieuwe wettelijke regeling voor nabestaanden. Voorts wil de rechtbank onderstrepen dat de ruime nabestaandenregeling in de periode van (omstreeks) 1988 tot 1 juli 1996 geenszins gebaseerd was op (duidelijke bewoordingen van) een wet in formele zin, maar op een wet - de AWW - die volgens de Centrale Raad van Beroep vanaf een bepaald tijdstip anders moest worden toegepast op grond van de bewoordingen daarvan was voorgeschreven. Men kan dan ook niet volhouden dat de wetgever vanaf december 1988 het gerechtvaardigd vertrouwen zou hebben gewekt dat het partnerinkomen in alle gevallen zonder enig voorbehoud (zoals bijvoorbeeld een toets op het inkomen van de nabestaande) tegen overlijdensrisico wettelijk verzekerd zou blijven. Dat vertrouwen kon eiser overigens evenmin ontlenen aan het ook door de Nederlandse wetgever onderschreven artikel 26 van het Bupo-verdrag, aangezien dat artikel - ook al schrijft het volgens de Centrale Raad van Beroep gelijke behandeling van weduwen en weduwnaars voor - geen betrekking heeft op het niveau van wettelijke bescherming tegen het risico van over-lijden van de partner.

Er kan dan ook niet worden gezegd dat onverkorte toepassing van de Anw in eisers geval tot schending van het vertrouwens- dan wel rechtszekerheidsbeginsel zou leiden, nog geheel daargelaten of, indien een dergelijke schending hier wèl zou moeten worden vastgesteld, zich hier het uitzonderlijke geval zou voordoen waarin de rechter een wet in formele zin aan een ongeschreven rechtsbeginsel zou moeten toetsen en welke consequenties de rechter dan zonder zijn bevoegdheid te buiten te gaan aan een dergelijke schending zou moeten verbinden.

F. CONCLUSIE

Ten tijde van het bestreden besluit - 10 april 1997 - was het volledig in mindering brengen van eisers VUT-uitkering op de Anw-uitkering in strijd met het bepaalde in artikel 28, aanhef en onder b. van ILO-verdrag nr. 128 en artikel 67, aanhef en onder b. van de Europese Code inzake sociale zekerheid. Tevens dient thans te worden geoordeeld dat die volledige vermindering zich niet verdraagt met - het bij Koninklijk besluit van 8 december 1997, Stb. 610 met terugwerkende kracht tot en met 1 juli 1996 ingevoegde - artikel 5a, lid 1, aanhef en onder c, van het Inkomens- en samenloopbesluit Anw, uit welk artikel onderdeel volgt dat een VUT-uitkering is te beschouwen als (opbrengst van arbeid en mitsdien als) inkomen uit arbeid, ten aanzien waarvan krachtens artikel 18, tweede lid, van de Anw een bepaald bedrag buiten aanmerking moet worden gelaten.

Het bestreden besluit komt op beide zojuist genoemde gronden voor vernietiging in aanmerking.

Er is echter grond om de rechtsgevolgen van dat besluit met toepassing van artikel 8:72, lid 3, van de Awb geheel in stand te laten. Ook indien namelijk van eisers VUT-uitkering een bedrag van 50% van het minimumloon plus een derde van het dan nog resterende deel buiten aanmerking wordt gelaten blijft die uitkering nog hoger dan de Anw-uitkering, zodat deze laatste dan toch niet tot uitbetaling komt.

Ten overvloede wil de rechtbank verweerders aandacht vragen voor het gegeven dat hetgeen in deze uitspraak is overwogen tot consequentie heeft dat het volledig op de nabestaanden-uitkering in mindering brengen van elk inkomen in verband met arbeid in strijd is met de zojuist genoemde bepalingen van ILO-verdrag nr. 128 en van de Europese Code inzake sociale zekerheid en daarom rechtens niet aanvaardbaar.

Voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb zijn geen termen aanwezig.

III. BESLISSING

De rechtbank,

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;

- gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht.

Aldus gedaan door mrs. A.W. Govers, J.W. Brunt en A.M.E. Hodiamont-Kroon als rechter

in tegenwoordigheid van mr. M.G.P.A. Burghoorn als griffier

en uitgesproken in het openbaar d.d. 5 april 1999

Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht

Afschrift verzonden: es