ECLI:NL:RBZWB:2022:4250
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/3305
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juli 2022 in de zaak tussen
Sloopbedrijf Oosterhout B.V., uit Oosterhout, verzoekster,
gemachtigde: mr. T. Segers,
en
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen een bevel van de minister van 27 juni 2022 tot stilleging van werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 juli 2022 op zitting gepland. Op 18 juli 2022 heeft de gemachtigde van verzoekster medegedeeld dat hij en haar gemachtigde op die dag verhinderd zijn, maar dat verzoekster belang heeft bij het spoedig verkrijgen van duidelijkheid en derhalve niet is gediend met nader uitstel van de behandeling van het verzoek. Desgevraagd heeft de minister op 19 juli 2022 aan de rechtbank medegedeeld geen bezwaar te hebben tegen het doen van een uitspraak zonder zitting. De voorzieningenrechter heeft daarom besloten om uitspraak te doen zonder onderzoek ter zitting. Bij brief van 20 juli 2022 heeft de rechtbank partijen daarover geïnformeerd en is het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Feiten
Op 21 mei 2019 en 27 mei 2019 heeft de minister verzoekster naar aanleiding van overtredingen van artikel 4.45 en artikel 4:48a van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) beboet en gewaarschuwd dat bij herhaling van eenzelfde of soortgelijke overtreding een bevel tot stillegging van werk kan worden gegeven op grond van artikel 28a van de Arbowet.
Op 17 februari 2022 heeft verzoeker digitaal bij de Nederlandse Arbeidsinspectie gemeld dat op 21 februari 2022 asbestsaneringswerkzaamheden zouden worden uitgevoerd bij een zwembad op een perceel aan [adres] . De werkzaamheden bestonden uit het saneren van asbesthoudende rioleringsbuizen.
Op 21 februari 2022 heeft een controle plaatsgevonden op voornoemd perceel door een arbeidsinspecteur van de Nederlandse arbeidsinspectie. In het boeterapport Arbowet van 5 april 2022 heeft de inspecteur opgeschreven wat hij heeft geconstateerd. De inspecteur zag op het perceel een asbestcontainer staan met containerzak en het gebied rondom de container was afgezet met afzetlint. Aan dit werkgebied was een mobiele decontaminatie-unit gekoppeld. Een medewerker van verzoekster voerde vanaf de rand van de container werkzaamheden uit aan de containerzak, zonder dat hij beschermende kleding en adembescherming droeg. Vanaf de rand van de container stapte hij op asbesthoudende rioleringsbuizen, die naast de container op het maaiveld lagen opgeslagen. Vervolgens verliet hij het werkgebied zonder zich te decontamineren. Gelet op die constateringen heeft de inspecteur de werknemer mondeling bevolen dat de werkzaamheden werden stilgelegd en niet opnieuw zouden mogen worden aangevangen in verband met ernstig gevaar voor personen, vanwege het risico dat personen blootgesteld konden worden aan asbest en/of asbeststof. Nadat samen met de Deskundig Toezichthouder Asbest (DTA) is vastgesteld dat geen ernstig gevaar meer bestond, werd het bevel tot stillegging mondeling ingetrokken. Verder heeft de inspecteur geconstateerd dat de asbestcontainer tot de rand toe geladen was en dat dit volgens de DTA de reden was waarom acht asbesthoudende buizen naast de container op het maaiveld lagen opgeslagen. Die buizen lagen onverpakt naast en op elkaar en lagen op de onverharde bodem (gras) zonder folie ertussen. Eén van de buizen was aan het uiteinde beschadigd. De restanten van deze beschadigde buis lagen op het maaiveld. Verder zag de inspecteur dat ook een andere buis beschadigd was. In deze buis zat een gat en nabij deze beschadigde buis lagen asbestverdachte restanten op het maaiveld.
Bij brief van 9 mei 2022 heeft de minister verzoekster medegedeeld dat zij – gelet op twee overtredingen van de Arbowet en het Arbobesluit – voornemens was om te bevelen de werkzaamheden voor de duur van een maand te staken. Bij brief van diezelfde dag is aan verzoekster medegedeeld dat de minister voornemens was om een boete op te leggen van € 18.900,-.
Verzoekster heeft daar bij brief van 20 mei 2022 een zienswijze over naar voren gebracht.
Bij bestreden besluit heeft de minister een bevel opgelegd tot het staken van de werkzaamheden vanaf 5 juli 2022 en voor de duur van een maand. Bij afzonderlijke beschikking van 27 juni 2022 zijn ook bestuurlijke boetes opgelegd vanwege de overtredingen. In dat besluit heeft de minister verder besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd dat in strijd met de Arbowet en het Arbobesluit acht uitgegraven asbesthoudende buizen onverpakt en beschadigd naast de asbestcontainer op het maaiveld lagen. Hierdoor werd de concentratie asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk onder de grenswaarde als bedoeld in artikel 4.46 van het Arbobesluit gehouden. Daarnaast is aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat in strijd met diezelfde wet- en regelgeving handelingen werden verricht door een medewerker van verzoekster in asbestbesmet werkgebied zonder beschermende kleding en adembescherming en dat dit gebied ook werd verlaten zonder decontaminatie. Hierdoor werd verspreiding van asbeststof buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvonden niet voorkomen.
Verzoeker heeft daar op 30 juni 2022 bezwaar tegen gemaakt en heeft de voorzieningenrechter op 4 juli 2022 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
In een e-mailbericht van 4 juli 2022 heeft de minister de voorzieningenrechter medegedeeld dat zij bereid is tot opschorting van het bestreden besluit tot één week na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
2. Gronden
2.1 Verzoekster heeft de voorzieningenrechter – gelet op de hierna genoemde gronden – verzocht om het bestreden besluit te schorsen en geen vervaltermijn te bepalen dan wel het besluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
2.2 Verzoekster heeft aangevoerd dat een overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit op grond van artikel 5:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet gesanctioneerd kan worden, omdat sprake is van een rechtvaardigingsgrond. Volgens verzoekster was sprake van overmacht, omdat op 18 februari 2022 code oranje in Noord-Brabant en code rood in Zeeland was afgegeven als gevolg van storm ‘Eunice’. Op 20 februari 2022 was in Zeeland code oranje en in Noord-Brabant code geel afgegeven als gevolg van storm ‘Franklin’. Vrachtverkeer werd door Rijkswaterstaat afgeraden. Gelet daarop zou de volle container niet meer door het bedrijf Beekmans Recycling worden afgevoerd. Om de veiligheid van de werknemers te waarborgen is besloten de werkzaamheden vroegtijdig te stoppen en de werknemers naar huis te sturen. Gelet daarop zijn de buizen niet direct verpakt. Tevens waren de buizen die naast de container zijn gelegd in goede staat en het zou gaan regenen, waardoor het risico van emissie van asbestvezels nihil was.
2.2 Daarnaast heeft verzoekster aangevoerd dat geen sprake is geweest van overtreding van artikel 4.48a van het Arbobesluit. De werkzaamheden van de werknemer van verzoekster waren beperkt tot het herstellen van het werkgebied en het opruimen van restanten afzetlint. Op eigen houtje heeft hij een kabel losgesneden in de container. Deze werkzaamheden kunnen volgens verzoekster niet worden gekwalificeerd als werkzaamheden in de zin van het Arbobesluit en daarom is artikel 4:48a van het Arbobesluit niet van toepassing. Dit wordt volgens verzoekster bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 20 april 2022.
2.3 Verzoekster heeft daar aan toegevoegd dat het bevel tot stillegging onevenredig is, omdat de bestuurlijke boetes (moeten) worden gematigd en in het verleden ook zijn gematigd op grond van artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten). Daarnaast is het bevel onevenredig gelet op het grote tijdsverloop tussen de vermeende overtredingen, omdat de preventieve stillegging enkel als ultimum remedium mag worden gehanteerd en omdat ook een bestuurlijke boete wordt opgelegd van € 18.900,-. Volledige stillegging van de bedrijfsactiviteiten zal desastreuze en onomkeerbare gevolgen hebben, omdat overeenkomsten tussen verzoekster en haar opdrachtgevers dan moeten worden ontbonden. Dat zal leiden tot direct aanzienlijke economische gevolgen voor derden.
2.4 Volgens verzoekster is de reikwijdte van het bevel daarnaast in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is onduidelijk wat in het bevel wordt bedoeld met asbestwerkzaamheden die ‘ten behoeve van SBO B.V.’ worden uitgevoerd. Enerzijds zou verzoekster wel werkzaamheden mogen overdragen maar anderzijds zou zij geen opdracht mogen geven.
3. Spoedeisend belang
3.1 Uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed dat gelet op de betrokken belangen vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).
3.2 Een financieel belang vormt op zichzelf onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen. Eventuele schade kan immers worden verhaald indien achteraf blijkt dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Dit kan anders zijn, indien aannemelijk is dat verzoeker in een financiële noodsituatie zal komen te verkeren. Dat moet dan met objectieve en verifieerbare gegevens worden onderbouwd.
3.3 Verzoekster heeft gesteld, maar niet nader onderbouwd, dat de stillegging tot grote financiële problemen voor haar zal leiden. Hoewel een nadere onderbouwing van de financiële situatie hier nodig is, zal de voorzieningenrechter verzoekster het voordeel van de twijfel geven en uitgaan van voldoende spoedeisend belang. De voorzieningenrechter heeft daarbij in aanmerking genomen dat de stillegging ook tot gevolg kan hebben dat verzoekster klanten verliest en in haar goede naam wordt aangetast.
4. Omvang van het geding
4.1 Uit de aan de voorzieningenrechter overgelegde stukken blijkt dat als gevolg van de overtredingen zowel een bestuurlijke boete als een bevel tot stillegging is opgelegd. De Awb staat niet in de weg aan het tegelijkertijd opleggen van een bestraffende sanctie (de bestuurlijke boete) en een herstelsanctie (het bevel tot stillegging).
4.2 Aan de voorzieningenrechter is alleen het besluit tot het opleggen van het bevel tot stillegging ter beoordeling voorgelegd.
5. Wettelijk kader
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
6. Bevoegdheid tot het opleggen van een bevel tot stillegging
Toetsingskader
6.1 Op grond van artikel 28a, eerste en tweede lid, van de Arbowet is een daartoe onder de minister ressorterende ambtenaar bevoegd om – namens de minister – een bevel tot stillegging van werkzaamheden af te geven. Daartoe is die ambtenaar alleen bevoegd, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
Eerste overtreding: op een eerder moment is een voorschrift of verbod dat is gesteld bij of krachtens de Arbowet voor de eerste keer overtreden. Overtreding van dat voorschrift of verbod is bestuurlijk beboetbaar gesteld of is op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar gesteld;
Tweede overtreding: hetzelfde voorschrift of verbod is daarna voor de tweede keer overtreden. Als gevolg van die tweede overtreding is een bestuurlijke boete opgelegd of is een proces-verbaal opgemaakt en is een schriftelijke waarschuwing gegeven, dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven verplichting of verbod door de minister een bevel kan worden opgelegd dat de door de minister aangewezen werkzaamheden voor ten hoogte drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen;
Derde overtreding: er vindt een herhaling van de overtreding plaats of een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven verplichting of verbod.
Artikel 4.45, eerste lid van het Arbobesluit
6.2 De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister bevoegd was tot het afgeven van een bevel tot stillegging van de werkzaamheden, vanwege herhaalde overtredingen van artikel 4.45, eerste lid van het Arbobesluit.
6.3 In het eerste lid van die bepaling staat dat de concentratie van asbestvezels in de lucht zo laag mogelijk onder de relevante grenswaarden wordt gehouden. Het tweede lid voegt daar aan toe dat verschillende maatregelen moeten worden getroffen om daaraan te kunnen voldoen. Afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, moeten zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd worden in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat. In artikel 9.9b, eerste lid, onder d, van het Arbobesluit staat dat een bestuurlijke boete opgelegd kan worden voor een overtreding van die bepaling.
6.4 Op 9 oktober 2018 is geconstateerd dat door verzoekster aan [straatnaam] te Breda werkzaamheden werden verricht, waarbij onvoldoende preventieve maatregelen waren genomen om de concentratie asbestvezels zo laag mogelijk onder de grenswaarden te houden. Bij het verwijderen van een asbesthoudende beglazingskit werd niet de werkmethodiek toegepast zoals beschreven in de validatiemeting en de beoordeling daarvan. Op 5 december 2018 is wederom eenzelfde situatie aangetroffen op dezelfde arbeidsplaats. Voor deze eerste en tweede overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd bij beschikking van 27 mei 2019. Bij beschikking van diezelfde datum is daarnaast een schriftelijke waarschuwing gegeven dat een bevel tot stillegging kan volgen bij een derde overtreding.
6.5 Uit het boeterapport van 5 april 2022 blijkt dat verzoekster artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit in de periode van 18 februari 2022 tot 21 februari 2022 voor de derde keer heeft overtreden. Uit het boeterapport blijkt dat op 21 februari 2022 is geconstateerd dat deze maatregel niet in acht werd genomen, omdat acht asbesthoudende buizen zijn aangetroffen die niet verpakt waren en naast een container lagen. Twee van de buizen waren beschadigd. Uit het boeterapport blijkt ook dat die buizen daar al sinds 18 februari 2022 lagen. Dat betekent dat de buizen niet direct zijn verpakt en afgevoerd en dat werd gehandeld in strijd met artikel 4.45 van het Arbobesluit.
Artikel 4.48a, eerste lid en tweede lid, onder d, van het Arbobesluit
6.6 Ook is de voorzieningenrechter van oordeel dat de minister bevoegd was tot het afgeven van een bevel tot stillegging van de werkzaamheden, vanwege meerdere overtredingen van artikel 4.48a, eerste lid van het Arbobesluit.
6.7 Op grond van het eerste lid van die bepaling is de werkgever verplicht om doeltreffende maatregelen te treffen ter bescherming van betrokken werknemers, indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, verwacht kan worden dat de som van de concentratie asbestvezels van het type chrysotiel als fractie van de grenswaarde en de concentratie van de amfibole asbestvezels actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet als fractie van de grenswaarde in de lucht groter is dan of gelijk is aan 1, ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht. Tot de maatregelen om aan deze plicht te voldoen behoren in ieder geval het voorkomen van de verspreiding van stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvinden. In artikel 9.9b, eerste lid, onder d, van het Arbobesluit staat dat een bestuurlijke boete opgelegd kan worden voor een overtreding van die bepaling.
6.8 Op 21 mei 2015 is geconstateerd dat door verzoekster aan [straatnaam] te Zutphen gebruik werd gemaakt van een graafmachine bij het afbreken van bouwwerken of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten waren verwerkt. Ook is geconstateerd dat deze graafmachine het werkgebied heeft verlaten zonder schoongemaakt, afgespoten of vrijgegeven te worden. Hierdoor werd niet voorkomen dat stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen zich kon verspreiden buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvonden. Op 9 augustus 2018 is geconstateerd dat verzoekster asbest of asbesthoudende producten uit een bouwwerk of object heeft verwijderd aan [straatnaam] te Goes en dat de werknemers geen (adem)beschermingsmiddelen droegen binnen het afgebakende saneringsgebied. Verder werd door werknemers geen gebruik gemaakt van een decontaminatie-unit bij het betreden en verlaten van dat gebied. Tevens werden diverse gereedschappen buiten het gebied gebracht, zonder deze op de voorgeschreven wijze uit te sluizen. Hierdoor was niet gewaarborgd dat asbesthoudende stoffen zich niet konden verspreiden buiten de ruimte waar de werkzaamheden plaatsvonden. Voor deze twee overtredingen van artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit heeft de minister een bestuurlijke boete opgelegd bij beschikking van 21 mei 2019. Bij beschikking van diezelfde datum is ook een schriftelijke waarschuwing gegeven dat bij een bevel tot stillegging kan volgen bij een derde overtreding.
6.9 Uit het boeterapport van 5 april 2022 blijkt dat op 21 februari 2022 voor de derde keer is vastgesteld dat artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit werd overtreden door verzoekster. Door de inspecteur is op die dag vastgesteld dat niet werd voorkomen dat stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvonden werd verspreid, omdat een werknemer van verzoekster binnen het – met afzetlint afgezet – werkgebied aanwezig was en over de asbesthoudende buizen liep zonder (adem)beschermingsmiddelen en het werkgebied heeft verlaten zonder zichzelf de decontamineren. Het werkgebied is het gebied waarin werkzaamheden als bedoeld in artikel 4.54a van het Arbobesluit worden of zijn verricht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet van belang welke werkzaamheden die medewerker op dat moment verrichtte en of dit werkzaamheden waren als bedoeld in artikel 4.54a van het Arbobesluit, zoals verzoekster stelt. Vast staat dat dergelijke werkzaamheden hadden plaatsgevonden binnen het gebied waarin de werknemer zich bevond, omdat in dat gebied asbesthoudende producten (buizen) waren verwijderd en omdat dit gebied ook werd gebruikt voor het opruimen van asbest. Verzoekster moest maatregelen treffen om te voorkomen dat de stof buiten het werkgebied terecht kwam. Door dit werkgebied te betreden en vervolgens te verlaten zonder zichzelf te decontamineren, heeft de werknemer van verzoekster niet voorkomen dat stof uit het werkgebied daarbuiten zou komen. De door verzoekster aangehaalde uitspraak van de ABRvS van 20 april 2022 acht de voorzieningenrechter niet relevant voor dit geschil, omdat in die casus nog niet was aangevangen met werkzaamheden als bedoeld in artikel 4.54a van het Arbobesluit.
7. Toepassing van de bevoegdheid
7.1 De bevoegdheid tot het afgeven van een bevel tot stillegging van de werkzaamheden is een discretionaire bevoegdheid. De minister dient een belangenafweging te maken om te beslissen of hij van die bevoegdheid gebruik maakt en op welke wijze hij van de bevoegdheid gebruik maakt. Ten aanzien van de toepassing van die bevoegdheid heeft de minister de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten (hierna: beleidsregel) vastgesteld.
Overmacht
7.2 Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.
7.3 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister in de door verzoekster gestelde slechte weersomstandigheden terecht geen aanleiding gezien tot het geheel of gedeeltelijk vanwege overmacht afzien van het bevel tot stillegging. Zoals de minister schrijft in het bestreden besluit was al eerder in de week van 17 februari 2022 bekend dat onstuimig weer op komst was. Verzoekster had voor het aanvangen van de werkzaamheden (verwijderen asbesthoudende buizen) rekening kunnen houden met die weersomstandigheden, maar heeft dat niet gedaan en heeft besloten om de asbesthoudende buizen uit de bodem te verwijderen zonder dat daarvoor een lege container beschikbaar was. Verzoekster is verantwoordelijk voor een goede verwerking van de asbesthoudende buizen en is dus ook verantwoordelijk voor de aan- en afvoer van de containers, ook als ze die taak heeft uitbesteed aan een ander bedrijf. En zelfs als dat andere bedrijf geheel onverwacht het afvoeren van een container afzegt, dan nog had verzoekster zelf vervangende maatregelen kunnen nemen, zoals het verpakken van de buizen ter bescherming tegen de storm.
Evenredigheid
7.4 Uit het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel volgt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
7.5 In een uitspraak van 2 februari 2022 heeft de ABRvS het beoordelingskader geformuleerd voor de bestuursrechter ten aanzien van de toetsing van een besluit aan dat evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, dient de bestuursrechter volgens de ABRvS niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (willekeurcriterium), maar moet de bestuursrechter aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het besluit rechtstreeks aan deze bepaling toetsen. De toetsing aan het evenredigheids-beginsel is volgens de ABRvS afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
7.6 De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister terecht heeft besloten dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat de minister daarvan had behoren af te zien.
7.7 De stillegging van de werkzaamheden kan worden aangemerkt als een geschikt middel om verdere overtredingen van de Arbowetgeving te voorkomen. Op die manier wordt voorkomen dat werknemers bloot (kunnen) worden gesteld aan asbestvezels met alle gevolgen van dien voor de betrokken werknemers, diens naasten en de maatschappelijke lasten die daarmee gepaard gaan. Die periode stelt verzoekster in staat om maatregelen te treffen om verdere herhaling van de overtredingen te voorkomen.
7.8 Het bevel is daarnaast noodzakelijk, omdat is gebleken dat het opleggen van bestuurlijke boetes niet toereikend is om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Verzoekster is immers herhaaldelijk onzorgvuldig omgegaan met het saneren van asbest, hetgeen ernstige gevolgen kan hebben voor de veiligheid en gezondheid van haar werknemers. De aard en de ernst van dergelijke overtredingen noodzaken een bevel tot stillegging.
7.9 De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat de minister op juiste gronden heeft besloten dat het bevel tot stillegging evenwichtig is. Dat de stillegging nadelige gevolgen heeft voor verzoekster is inherent aan het besluit. Hier heeft de wetgever nadrukkelijk voor gekozen. De voorzieningenrechter heeft daarbij verder in aanmerking genomen dat verzoekster een verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen, omdat zij inspanningen had kunnen verrichten om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Gelet op de gevaren van asbest mocht van verzoekster verwacht worden dat zij er alles aan zou doen om haar werknemers tegen die gevaren te beschermen. Verzoekster heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij adequate maatregelen heeft getroffen ter voorkomen van herhaling van de overtreding. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is ook geen sprake van een situatie waarin moet worden geoordeeld dat de eerdere overtredingen verzoekster – gelet op het tijdsverloop – niet meer kunnen worden tegengeworpen. In de Arbowet staat namelijk dat een schriftelijke waarschuwing pas na vijf jaar vervalt. De wetgever heeft het daarnaast mogelijk – en niet onevenwichtig – geacht dat naast de bestuurlijke boete ook een bevel tot stillegging kan worden opgelegd. Verzoekster is daarnaast verzekerd van inkomsten, omdat nog steeds niet aan asbest gerelateerde sloopwerkzaamheden kunnen worden verricht. Verzoekster heeft ook niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat de stillegging van de bedrijfsactiviteiten desastreuze en onomkeerbare gevolgen zal hebben voor haar bedrijf.
8. Reikwijdte van het bevel
8.1 De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bevel tot stillegging voldoende duidelijk is geformuleerd en redelijk is. Het bevel omvat de stillegging van alle werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten door en/of ten behoeve van verzoekster. De formulering ‘werkzaamheden ten behoeve van’ kan niet anders worden gelezen dan dat daarmee wordt bedoeld dat verzoekster met de werkzaamheden geen geld mag verdienen en geen bemoeienis mag hebben. Dit is – gelet op het hierna volgende – niet onredelijk of onevenredig.
8.2 Het door de minister opgelegde bevel is tweeledig. Verzoekster mag zelf gedurende één maand geen werkzaamheden uitvoeren met asbest of asbesthoudende producten en verzoekster mag geen opdracht geven aan anderen om dergelijke werkzaamheden uit te voeren. Uit een brief van de minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 28 juni 2012 blijkt dat de preventieve stillegging betrekking heeft op het staken of niet aanvangen van werkzaamheden. Daarbij kan het zowel gaan om alle werkzaamheden verricht door een bedrijf – waarin het bedrijf feitelijk geheel wordt stilgelegd – als om specifieke werkzaamheden of werkzaamheden in onderdelen van een bedrijf, waarbij andere onderdelen nog kunnen doorfunctioneren. Uit de Memorie van Toelichting volgt verder dat de regering zich ervan bewust is dat de stillegging een zeer ingrijpende maatregel is. Dit kan echter nodig zijn als bedrijven herhaaldelijk de Arbowetgeving overtreden, ondanks eerder opgelegde bestuurlijke boetes. De beslissing om werkzaamheden stil te leggen en of het daarbij gaat om het hele bedrijf of specifieke werkzaamheden, zal de minister nemen aan de hand van de concrete situatie en de gevolgen van deze beslissing voor het betrokken bedrijf en derden.
8.3 In dit geval heeft de minister ervoor gekozen om specifieke werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten, voor de duur van één maand stil te leggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter brengt een redelijke uitleg van artikel 28a van de Arbowet, in het licht van de parlementaire geschiedenis, met zich dat de minister bevoegd is om in een geval als dit (ook) te bevelen dat het bedrijf geen opdracht mag geven aan anderen om de stil te leggen werkzaamheden uit te voeren, omdat slechts op die wijze het doel van de stillegging – namelijk het voorkomen van recidive – kan worden bereikt. Een andere uitleg zou immers betekenen dat verzoekster de stillegging van werkzaamheden op een voor de minister niet of moeilijk te controleren wijze kan omzeilen door opdracht te geven aan anderen, waardoor het risico op recidive niet wordt ondervangen. Indien het zich slechts zou beperken tot eigen werkzaamheden zou artikel 28a van de Arbowet zinledig zijn.
9. Conclusie
9.1 Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
9.2 Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 29 juli 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Wettelijk kader
Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet)
Artikel 16, tiende lid, van de Arbowet
De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Artikel 28a van de Arbowet
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld of op grond van de Wet op de economische delicten strafbaar is gesteld, aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever of de zelfstandige bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt.
De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt vastgelegd in een boeterapport of proces-verbaal.
De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken.
De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel, bedoeld in het tweede lid, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen.
Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en tweede lid.
Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit)
Artikel 9.10a van het Arbobesluit
Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt:
een overtreding waarbij de werkgever of de zelfstandige willens en wetens handelingen verricht of nalaat in strijd met de wet of de daarop berustende bepalingen waardoor een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden dat de dood tot vrijwel onmiddellijk gevolg heeft gehad;
een handelen of nalaten in strijd met de volgende artikelen:
1°.van hoofdstuk 4: de artikelen 4.54d, eerste lid, 4.58, 4.59, eerste en tweede lid, 4.60, eerste en derde lid, 4.61, tweede lid, 4.61a, eerste en derde lid, 4.61b, eerste lid, 4.105, 4.108 en 4.109;
2°.van hoofdstuk 6: de artikelen 6:27, 6.29 en 6.29a.
4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid.
5. Een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt niet gegeven en een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid wordt niet opgelegd indien het boetenormbedrag voor de bestuurlijke boete voor de overtreding, bedoeld in het eerste en tweede lid, op grond van de beleidsregels, bedoeld in artikel 34, tiende lid, van de wet lager is dan een bij ministeriële regeling vast te stellen hoogte van het boetenormbedrag.
Artikel 4.45, eerste van het Arbobesluit
De concentratie van asbestvezels in de lucht wordt zo laag mogelijk onder de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
Artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit
Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het toepassen of bewerken van asbest of van asbesthoudende producten, worden zo spoedig mogelijk verzameld en afgevoerd in een daartoe geschikte en gesloten verpakking, voorzien van een etiket met de duidelijke en goed leesbare vermelding dat de inhoud daarvan asbest bevat.
Artikel 4.48a, eerste lid, van het Arbobesluit
Indien, gelet op de aard van de werkzaamheden, verwacht kan worden dat de som van de concentratie asbestvezels van het type chrysotiel als fractie van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, eerste lid, en de concentratie van de amfibole asbestvezels actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet als fractie van de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, tweede lid, in de lucht groter is dan of gelijk is aan 1, ondanks preventieve technische maatregelen ter beperking van de asbestconcentratie in de lucht, neemt de werkgever doeltreffende maatregelen ter bescherming van de betrokken werknemers.
Artikel 4.48a, tweede lid, onder c, van het Arbobesluit
Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoren in ieder geval het voorkomen van de verspreiding van stof afkomstig van asbest of asbesthoudende materialen buiten de ruimten waar de werkzaamheden plaatsvinden.
Artikel 16, tiende lid van de Arbowet juncto artikel 4.45, eerste lid en tweede lid, onder d, van het Arbobesluit.
artikel 16, tiende lid, van de Arbowet juncto artikel 4.48a, eerste en tweede lid, onder c, van het Arbobesluit.
ABRvS 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1149.
Kamerstukken 2011/12, 332047, 3, p. 16 en 17.
Zie onder andere: ABRvS 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2885, r.o. 3.
Op grond van artikel 28a, eerste en tweede lid van de Arbowet in samenhang met artikel 9.10a van het Arbobesluit.
Artikel 4.45, tweede lid, onder d, van het Arbobesluit.
Artikel 4.48a, tweede lid, onder c, van het Arbobesluit.
Artikel 5:5 van de Awb.
ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, r.o. 7 e.v.
Kamerstukken II 2011/12, 33207, 6 en Kamerstukken II 2011/12, 33207, 3.
Artikel 28a, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet.
Kamerstukken II, 2011/12, 33207, 15.
Kamerstukken II, 2011/12, 33207, 3.