ECLI:NL:RBZWB:2022:7202
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/1474 WET
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 november 2022 in de zaak tussen
[eiser] , eiser,
(gemachtigde: mr. G.E. Eind),
en
De burgemeester van de gemeente Bergen op Zoom (de burgemeester).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van de burgemeester om geen paspoort te verstrekken.
De burgemeester heeft een daartoe strekkende aanvraag met het besluit van 4 oktober 2021 afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 3 februari 2022 is de burgemeester bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 18 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens de burgemeester: [woordvoerder verweerder] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eiser is op [geboortedatum] geboren in [geboorteplaats] (Dominicaanse Republiek). Zijn vader had bij zijn geboorte de Nederlandse nationaliteit en zijn moeder de Dominicaanse nationaliteit. Vanaf zijn geboorte bezit eiser de Dominicaanse nationaliteit. In 1995 is de vader van eiser getrouwd met de moeder van eiser en heeft eiser door wettiging de Nederlandse nationaliteit verkregen.
De burgemeester van de gemeente ’s-Gravenhage heeft op 8 juni 2010 een paspoort verstrekt aan eiser en dit paspoort is op 8 juni 2015 verlopen.
Op 6 september 2021 heeft eiser een aanvraag ingediend bij de burgemeester voor een Nederlands paspoort. De burgemeester heeft bij besluit van 4 oktober 2021 besloten om eiser geen Nederlands paspoort of Nederlandse identiteitskaart te verstrekken, omdat eiser volgens de burgemeester niet meer in bezit is van de Nederlandse nationaliteit.
Eiser heeft daar op 1 november 2021 bezwaar tegen gemaakt.
De burgemeester heeft dat bezwaar bij beslissing op bezwaar van 3 februari 2022 ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
2. Wat heeft de burgemeester besloten?
2.1 De burgemeester heeft de aanvraag om een paspoort niet in behandeling genomen, omdat eiser de Nederlandse nationaliteit volgens de burgemeester op grond van artikel 15, eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap heeft verloren.
2.2 In het bestreden besluit heeft de burgemeester besloten dat eiser de Nederlandse nationaliteit op grond van die bepaling heeft verloren, omdat hij gedurende een onafgebroken periode van tien jaar buiten Nederland heeft verbleven. Volgens de Basisregistratie Personen (BRP) is eiser op 12 juni 2010 vanuit Nederland geëmigreerd naar de Dominicaanse Republiek. Na die datum is eiser volgens de burgemeester niet opnieuw ingeschreven in de BRP. Op het aanvraagformulier heeft eiser volgens de burgemeester ook aangegeven dat zijn adres in de Dominicaanse Republiek is en dat hij sinds 2010 in het buitenland verblijft. Gelet daarop heeft de burgemeester geconcludeerd dat eiser de Nederlandse nationaliteit op 12 juni 2020 van rechtswege heeft verloren.
3. Wat is het geschil en wat zijn de gronden van eiser?
3.1 Tussen partijen is in geschil of de burgemeester het paspoort terecht heeft geweigerd. Meer specifiek is in geschil of de burgemeester terecht heeft besloten dat eiser de Nederlandse nationaliteit van rechtswege heeft verloren.
3.2 Eiser stelt zich op het standpunt dat hij de Nederlandse nationaliteit niet heeft verloren. Hij is in december 2012 teruggekeerd naar Nederland en heeft sindsdien in Nederland verbleven. De feitelijke situatie is van belang voor de beoordeling waar eiser zijn hoofdverblijf heeft en een inschrijving in de BRP levert alleen een vermoeden op van een hoofdverblijf. De geldigheid van het Nederlands paspoort van eiser is op 8 juni 2015 verstreken en hij heeft geen Dominicaans paspoort. Omdat eiser slechts met een geldig paspoort kan reizen, betekent dit dat hij vóór 8 juni 2015 Nederland moet hebben ingereisd. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiser stukken van reisorganisatie Tui overgelegd en verschillende Facebook- en Snapchatfoto’s die volgens hem op verschillende momenten in de periode tussen 2012 en 2020 in Nederland zijn genomen en waar eiser op staat afgebeeld. Daarnaast heeft eiser verklaringen overgelegd van verschillende personen in Nederland. In het – door de gemeente ingenomen paspoort – staat ook een uitreisstempel die in 2012 in de Dominicaanse Republiek is geplaatst. Dat dit paspoort is vernietigd en eiser daarom wordt gehinderd in het leveren van tegenbewijs, is volgens hem in strijd met het beginsel van fair play. Het adres dat hij bij de aanvraag heeft opgegeven is het adres van zijn ouders, omdat hem werd gevraagd waar hij verblijft als hij in de Dominicaanse Republiek is.
3.3 Eiser heeft daaraan toegevoegd dat de bewijslast op de burgemeester rust, omdat sprake is van een belastend besluit. Bij de indiening van de aanvraag voor een paspoort is aan eiser een ‘afhaalbewijs’ afgegeven, waarop staat vermeld dat het document afgehaald kon worden vanaf 13 augustus 2021. Dit impliceert dat op zijn aanvraag voor een paspoort een beslissing was genomen en daarom moet het afhaalbewijs als besluit worden aangemerkt. Het daarop volgende besluit tot weigering van een paspoort moet als belastend besluit worden aangemerkt volgens eiser.
3.4 Verder heeft eiser aangevoerd dat de tienjaartermijn op 1 april 2022 is gewijzigd naar een dertienjaartermijn. Omdat niet is voorzien in overgangsrecht en het bestreden besluit niet rechtens onaantastbaar is, dient het beroep volgens eiser op basis van die nieuwe bepaling te worden beslist.
4. Wat is het toetsingskader?
4.1 Op grond van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander recht op een nationaal paspoort. De burgemeester dient zich zekerheid te verschaffen over de nationaliteit van de aanvrager van een paspoort en dient een gericht onderzoek in te stellen, wanneer onzekerheid bestaat over het Nederlanderschap van de aanvrager. Wanneer het Nederlanderschap niet vastgesteld kan worden, kan de aanvraag voor een Nederlands paspoort niet in behandeling worden genomen.
4.2 Op grond van artikel 15, eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap verliest een meerderjarige de Nederlandse nationaliteit, indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van (ten tijde van het bestreden besluit) tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie op van toepassing is. Die periode wordt geacht niet te zijn onderbroken indien de betrokkene gedurende een periode korter dan één jaar zijn hoofdverblijf in één van de hierboven genoemde landen dan wel gebieden heeft. De periode wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet.
4.3 In artikel 1, onder h, van de Rijkswet op het Nederlanderschap staat een definitie van ‘hoofdverblijf’, namelijk: de plaats waar een persoon zijn feitelijke woonstede heeft. In de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap staat dat de vraag welke plaats als het hoofdverblijf van een persoon moet worden aangemerkt, een feitelijke is, die aan de hand van verschillende factoren van feitelijke aard wordt beantwoord. De uitschrijving uit de BRP is een indicatie, maar ook op andere feitelijke gronden kan worden geconstateerd dat een persoon zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft verplaatst.
4.4 Op 1 april 2022 is de termijn uit artikel 15, eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap verlengd van tien jaar naar dertien jaar. De rechtbank stelt vast dat in beroep een ex tunc toetsing plaatsvindt: de bestuursrechter dient de rechtmatigheid van het besluit te toetsen naar het moment waarop het bestreden besluit werd genomen: 3 februari 2022. Gelet daarop heeft de wetswijziging van ná die datum geen gevolgen voor de beoordeling van het beroep. Daarnaast kan uit de memorie van toelichting behorende bij de wetswijziging worden afgeleid dat die wetswijziging geen gevolgen heeft voor eiser. Op pagina 14 van die memorie van toelichting staat dat niet is voorzien in overgangsrecht. De verlenging van deze termijn heeft volgens de wetgever derhalve onmiddellijke werking en geldt ook voor lopende, nog niet verstreken termijnen. De verlenging heeft echter geen gevolgen voor gevallen waarin het Nederlanderschap voor inwerkingtreding van deze wet reeds verloren is gegaan.
De burgemeester stelt dat eiser op 12 juni 2010 uit Nederland is vertrokken en dat zou betekenen dat de termijn van tien jaar op 12 juni 2020 en vóór inwerkingtreding van de nieuwe regeling (1 april 2022) zou zijn verstreken.
5. Op wie rust de bewijslast?
5.1 De wetgever hecht een groot belang aan het bevorderen van het behoud van het vertrouwen in de Nederlandse reisdocumenten, met name vanwege de onmisbare rol die deze documenten vervullen als een bewijs op het eerste gezicht van identiteit en nationaliteit. Het verstrekken van Nederlandse reisdocumenten aan personen van wie de nationaliteit niet boven alle twijfel is verheven, ondergraaft het vertrouwen in dergelijke reisdocumenten per definitie. In geval van twijfel ten aanzien van de nationaliteit van de aanvrager van een Nederlands reisdocument kan daarom niet tot verstrekking ervan worden overgegaan. Het bezit van het Nederlanderschap is in artikel 9 van de Paspoortwet dan ook als vereiste gesteld voor het verstrekken van een Nederlands paspoort.
5.2 Uit artikel 28, tweede lid, van de Paspoortwet in samenhang met artikel 2.1 van het Paspoortbesluit kan daarom naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat het – in geval van twijfel ten aanzien van de Nederlandse nationaliteit van de aanvrager van een Nederlands reisdocument – aan de aanvrager is om de Nederlandse nationaliteit door middel van bewijsstukken aan te tonen. Dit is ook vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het is vervolgens aan de burgemeester om te beoordelen of de nationaliteit van die aanvrager met de door hem of haar overgelegde stukken is komen vast te staan.
5.3 Naar het oordeel van de rechtbank stelt eiser ten onrechte dat de bewijslast volledig op de burgemeester rust. De burgemeester heeft pas bij besluit van 4 oktober 2021 voor het eerst op de paspoortaanvraag van 6 september 2021 besloten. Eiser heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens aangetoond dat de burgemeester al op een eerder moment zou hebben besloten op de aanvraag. Uit het aan eiser verstrekte afhaalbewijs waarop stond vermeld dat het document afgehaald kon worden vanaf 13 augustus 2021, kan niet worden afgeleid dat onmiddellijk na de aanvraag positief op zijn aanvraag is beslist. Daar kan hoogstens uit worden afgeleid dat alvast een ophaaldatum is ingepland, voor het geval positief op de aanvraag besloten zou worden. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding om van de hierboven genoemde bewijslastverdeling af te wijken.
6. Heeft de burgemeester de aanvraag terecht buiten behandeling gelaten?
6.1 De burgemeester dient bij de beslissing op de aanvraag om een paspoort vast te stellen of de aanvrager het Nederlanderschap bezit en de rechtbank dient vervolgens bij de beslissing op het bij haar aanhangige beroep te beoordelen of het standpunt van de burgemeester over de vraag of de aanvrager het Nederlanderschap bezit, juist is.
6.2 Vaststaat dat eiser sinds 1995 een dubbele nationaliteit had. Voorts staat vast dat op 12 juni 2010 in de BRP is opgenomen dat eiser is vertrokken naar de Dominicaanse Republiek. De burgemeester mag er in beginsel op vertrouwen dat de gegevens in de BRP juist zijn. De burgemeester mocht er daarom vanuitgaan dat eiser vanaf dat moment buiten Nederland verbleef. De burgemeester heeft daar redelijkerwijs ook bij in aanmerking kunnen nemen dat op de paspoortaanvraag een adres in de Dominicaanse Republiek staat opgegeven en dat daarop staat ingevuld dat hij in 2010 is vertrokken uit Nederland. Die aanvraag is wellicht door een baliemedewerker van de gemeente Bergen op Zoom ingevuld, maar is vervolgens door eiser ondertekend. Eiser heeft bij de ondertekening niet aangegeven dat de ingevulde gegevens onjuist zouden zijn. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij in de tien jaar na 12 juni 2010 in Nederland dan wel in één van de andere landen als genoemd in artikel 15, eerste lid, onder c, verbleef. Door middel van de door eiser overgelegde reisinformatie, foto’s en verklaringen heeft hij aannemelijk gemaakt dat hij gedurende die periode op momenten in Nederland was. Hij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat hij in Nederland of één van de andere landen zijn hoofdverblijf heeft gehad. Uit een uitreisstempel op het vernietigde paspoort zou daarom ook alleen kunnen blijken dat hij een reis heeft gemaakt naar België dan wel Nederland, maar niet dat hij daar ook daadwerkelijk zijn hoofdverblijf zou hebben gehad. Daarnaast acht de rechtbank niet aannemelijk dat eiser in Nederland dan wel één van de genoemde landen zijn hoofdverblijf heeft gehad, omdat hij geen enkele objectieve en verifieerbare bewijsstukken heeft kunnen overleggen van een dergelijk hoofdverblijf, zoals een inschrijving, belastingaangiften, uitkeringsspecificaties, loonstroken, jaaropgaven, afgesloten contracten of bankafschriften.
Eiser heeft nog aangevoerd dat hij na 2015, toen zijn paspoort is verlopen, niet meer kon reizen, omdat het niet mogelijk is om zonder geldig reisdocument te reizen. Hij beschikte ook niet over een Dominicaans paspoort. Hij moet dus in ieder geval voor 8 juni 2015 Nederland zijn ingereisd en sinds die tijd onafgebroken in Nederland zijn geweest.
Aan eiser kan worden toegegeven dat het beschikken over een geldig reisdocument noodzakelijk is om per vliegtuig te reizen. Het is echter mogelijk om ook op andere manieren te reizen en daarbij Nederland te verlaten. Verder tonen deze omstandigheden nog steeds niet aan dat eiser zijn hoofdverblijf in Nederland had. Daarvoor ontbreken de hiervoor genoemde objectieve en verifieerbare bewijsstukken.
Dat eiser ter zitting heeft toegelicht dat hij als gevolg van bepaalde levenskeuzes heeft gekozen om zich niet in te schrijven en om zich bij geen enkele overheidsinstantie te melden, dient naar het oordeel van de rechtbank voor risico van eiser te blijven.
6.3 Het voorgaande betekent dat de tienjaartermijn als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, vanaf 12 juni 2010 is gaan lopen en liep tot 12 juni 2020. Niet is gebleken dat in die periode een Nederlands reisdocument of verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap is verstrekt.
7. Evenredigheidstoets
7.1 Op het moment dat bij het verlies van de Nederlandse nationaliteit tevens het burgerschap van de Europese Unie wordt verloren, dienen de nationale autoriteiten op grond van het arrest Tjebbes van het Hof van Justitie ambtshalve een evenredigheidstoets uit te voeren. De Afdeling heeft, met inachtneming van het arrest Tjebbes, in een uitspraak van 12 februari 2020 overwogen dat in zaken over nationaliteitsverlies van rechtswege dient te worden onderzocht of de gevolgen van het nationaliteitsverlies in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel uit het oogpunt van het recht van de Europese Unie (hierna: het Unierecht).
7.2 Voor een succesvol beroep op het evenredigheidsbeginsel is vereist dat de betrokkene gevolgen ondervindt die in de sfeer van het Unierecht liggen. Daarop wijst de zinsnede ‘uit het oogpunt van het Unierecht’. Het Hof wijst in dit verband onder meer op de volgende relevante aspecten: de door het Handvest gewaarborgde rechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie en gezinsleven (punt 45 van het Tjebbes-arrest) en de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten (punt 46). De evenredigheid moet worden beoordeeld naar het moment van het van rechtswege verliezen van het Nederlanderschap en daarmee van het Unieburgerschap, met dien verstande dat niet alleen de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die zich op dat moment reeds hadden gemanifesteerd dienen te worden betrokken, maar ook de gevolgen die op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar waren.
7.3 De burgemeester heeft een dergelijke toets uitgevoerd en concludeert dat van een dergelijke onevenredigheid niet is gebleken. Eiser heeft niet met objectieve en verifieerbare gegevens onderbouwd dat het ten tijde van de peildatum redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap gepaard gaande rechten of verplichtingen zou gaan uitoefenen. Zoals onder rechtsoverweging 6.2 is overwogen kan uit de door eiser overgelegde stukken alleen worden afgeleid dat hij op momenten in Nederland verbleef, maar niet dat hij een familie- en gezinsleven heeft in Nederland of dat hij in Nederland werkt. Gelet daarop is de rechtbank van mening dat niet is gebleken dat eiser ten tijde van de peildatum (onevenredig) belemmerd werd in de uitoefening van zijn uit het Unieburgerschap voortvloeiende rechten.
8. Conclusie
8.1 Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
8.2 Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 29 november 2022 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Wettelijk kader
Paspoortwet
Artikel 9, eerste lid, van de Paspoortwet
Iedere Nederlander heeft binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen.
Artikel 28, eerste lid, van de Paspoortwet
De in artikel 26 bedoelde autoriteit verschaft zich de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager, en indien deze geen Nederlander is, tevens met betrekking tot diens verblijfstitel.
Artikel 28, tweede lid, van de Paspoortwet
De aanvrager kan worden verzocht in verband met het in het eerste lid bedoelde onderzoek de nodige bewijsstukken over te leggen.
Paspoortbesluit
Artikel 2.1, tweede lid, van het Paspoortbesluit
Indien onzekerheid bestaat over de identiteit dan wel over het Nederlanderschap van de aanvrager wordt daarnaar een gericht onderzoek ingesteld. Dit onderzoek omvat zoveel mogelijk verificatie van de identiteit dan wel de nationaliteit met behulp van door de aanvrager over te leggen documenten die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit, waaronder zijn geboorteakte, reisdocumenten die op zijn naam zijn gesteld, dan wel buitenlandse reisdocumenten waarin hij staat vermeld en eventuele andere bewijsstukken.
Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001
Artikel 39 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001
Een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 2.1, 2.2, 2.6 tot en met 2.9 en 2.12 tot en met 2.17 van het besluit en de artikelen 12 tot en met 38 wordt niet in behandeling genomen.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 15, eerste lid, onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (oud)
Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige verloren: indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband.
Artikel 15, derde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap
De periode bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt geacht niet te zijn onderbroken indien de betrokkene gedurende een periode korter dan één jaar zijn hoofdverblijf in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten heeft, dan wel in de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is.
Artikel 15, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (oud)
De periode, bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. Vanaf de dag der verstrekking begint een nieuwe periode van tien jaren te lopen. Indien het Nederlanderschap is herkregen op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder p, begint de periode te lopen op de dag dat de optie is bevestigd.
Artikel 9, eerste lid, van de Paspoortwet.
Artikel 28, eerste lid, van de Paspoortwet in samenhang met artikel 2.1, tweede lid, van het Paspoortbesluit.
Artikel 39 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001.
Artikel 15, derde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap.
Artikel 15, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap.
Dat wordt afgeleid uit artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (zie o.a.: ABRvS 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1755, r.o. 6.).
Kamerstukken II 2020/21, 35859, 3, p. 14.
ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1823, r.o. 3.1.
ABRvS 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1098, r.o. 7.2.
Hof van Justitie 12 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:189.
ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:423, r.o. 8.
ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1270, r.o. 6.