ECLI:NL:RVS:2015:622

201400944/1/A1.

Datum uitspraak: 4 maart 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen

(hierna: het CBR)

2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 december 2013 in zaak nr. 13/2776 in het geding tussen:

[appellant sub 2]

en

het CBR.

Bij besluit van 15 november 2012 heeft het CBR het aan [appellant sub 2] afgegeven rijbewijs ongeldig verklaard en hem verplicht aan een alcoholslotprogramma (hierna: asp) deel te nemen.

Bij besluit van 4 april 2013 heeft het CBR het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben het CBR en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.

Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. L.H. Krajenbrink, werkzaam bij het CBR, is verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Er zijn nog stukken ontvangen van het CBR en [appellant sub 2]. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting verder behandeld op 18 november 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door Krajenbrink en bijgestaan door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, is verschenen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 december 2013 in zaak nr. 13/2776;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 4 april 2013, kenmerk 2012021062/LK;

V. draagt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen op om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VI. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 15 november 2012 tot zes weken nadat een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant sub 2] is genomen;

VII. verklaart het hoger beroep van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen ongegrond;

VIII. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.470,00 (zegge: veertienhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

IX. gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.

w.g. Slump w.g. Van Dorst

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015

357-712.

1. Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) is het een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht.

Ingevolge artikel 130, eerste lid, doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, beschikt, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.

Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot:

a. […]

b. oplegging van een asp, of

c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.

Ingevolge artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, is behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen diegene die zich aan een asp dient te onderwerpen verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel.

Ingevolge het tweede lid, besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking. Als het niet verlenen van de vereiste medewerking wordt mede aangemerkt het niet voldoen van de kosten van het asp.

Ingevolge artikel 132b, eerste lid, legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een asp.

Ingevolge het tweede lid verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën, waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als vermeld in de bij deze regeling behorende bijlage 1.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp, indien:

a. bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3 ‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8 ‰;

b. bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 µg/l, respectievelijk 1,0 ‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8 ‰;

c. betrokkene heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid, van de Wvw 1994;

d. ten aanzien van betrokkene binnen een periode van vijf jaar tenminste driemaal proces-verbaal is opgemaakt op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, van de Wvw 1994, waarbij bij één van die verdenkingen een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat hoger is dan 220 µg/l, respectievelijk 0,5‰, dan wel 88 µg/l, respectievelijk 0,2 ‰, indien een van de feiten is begaan als beginnende bestuurder, of waarbij hij ten minste eenmaal heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in dat artikel;

e. betrokkene op grond van artikel 8, onderdelen a, d of h, niet in aanmerking komt voor een lichte educatieve maatregel alcohol en verkeer;

f. betrokkene op grond van artikel 12, onderdelen a, c of g, niet in aanmerking komt voor een educatieve maatregel alcohol en verkeer, of

g. de uitslag van het ingevolge artikel 23, eerste lid, opgelegde onderzoek geen aanleiding geeft tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, tenzij oplegging van dit onderzoek heeft plaatsgevonden op grond van artikel 23, eerste lid, onderdelen b, onder I, of c, onder I.

In de bij de Regeling behorende bijlage 1, onder B, onderdeel III, Drogerende stoffen, Alcohol, onder a, worden als feiten en omstandigheden genoemd: bij betrokkene is een adem- of bloedalcoholgehalte geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 350 µg/l, respectievelijk 0,8‰.

Ingevolge artikel 19c van het Reglement rijbewijzen wordt aan de aanvrager van een rijbewijs, die blijkens de ten behoeve van hem in het rijbewijzenregister geregistreerde verklaring van geschiktheid slechts een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, kan besturen waarin een alcoholslot is ingebouwd, een rijbewijs afgegeven dat slechts geldig is voor het besturen van een motorrijtuig van de categorie B waarin ten behoeve van de aanvrager een alcoholslot is ingebouwd. Op het rijbewijs is deze beperking aangeduid met een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.

Ingevolge artikel 97, vijfde lid, wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de Wvw 1994 ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het asp, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.

2. Het CBR heeft het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 15 november 2012 genomen naar aanleiding van een mededeling van de Regiopolitie Flevoland van 11 september 2012, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. Volgens die mededeling is bij [appellant sub 2] op 6 september 2012 een ademalcoholgehalte van 580 µg/l geconstateerd.

3. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan [appellant sub 2] opgelegde maatregel als een maatregel gebaseerd op een "criminal charge", in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden moet worden aangemerkt. Daartoe voert het CBR aan dat het asp een educatieve maatregel is die er op gericht is om betrokkene te leren een scheiding aan te brengen tussen het gebruik van alcohol en het besturen van een motorrijtuig. Voorts voert hij aan dat de maatregel, gelet op de aard en zwaarte daarvan afgezet tegen het beoogde doel, in het geval van [appellant sub 2] niet zodanig is dat het als leedtoevoegend moet worden aangemerkt. Dit temeer nu [appellant sub 2] bij deelname aan het asp nog kan deelnemen aan het verkeer. Dat hij voor zijn werk als automonteur in verschillende auto’s moet kunnen rijden maakt dat niet anders, aldus het CBR. In dit verband stelt het CBR dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij voor zijn inkomen afhankelijk is van zijn rijbewijs.

[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het opleggen van een asp in dit geval niet onevenredig is in verhouding tot de met het asp te dienen belangen. Daartoe voert hij aan dat bij hem slechts een alcoholpromillage van 1,3 is geconstateerd en de Regeling ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om, eventueel onder nadere voorwaarden, ontheffing te verlenen van het asp.

Gelet op de gevolgen die het asp heeft voor zijn werk, dient hem tijdens werktijden ontheffing te worden verleend omdat het voor de uitoefening van zijn werkzaamheden als automonteur noodzakelijk is de ter reparatie aangeboden voertuigen te besturen. [appellant sub 2] vreest ontslag, indien hij als gevolg van het hem opgelegde asp zijn werkzaamheden niet naar behoren kan uitvoeren.

4. De Afdeling heeft bij brief van 5 september 2014 het CBR onder meer gevraagd zijn standpunt te geven over de vraag of in de Regeling in voldoende mate wordt vermeden dat de toepassing in strijd met het verbod van willekeur uitwerkt en dat zij ten aanzien van het opleggen van een asp wellicht om die reden onverbindend dient te worden verklaard.

Het CBR heeft in reactie op die brief betoogd dat er geen grond bestaat om artikel 17 van de Regeling onverbindend te verklaren. Het stelt in dat verband onder meer dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen om niet te voorzien in een belangenafweging op basis van de individuele omstandigheden van het geval omdat er wordt gestreefd naar een uniforme toepassing van de maatregel, waarbij aan iedere bestuurder die met een bepaald alcoholpromillage achter het stuur wordt aangetroffen het asp wordt opgelegd. Bovendien zou een belangenafweging ongelijkheid en willekeur kunnen meebrengen, hetgeen weer leidt tot verminderde effectiviteit van het asp, aldus het CBR. De wetgever heeft volgens het CBR de persoonlijke omstandigheden van bestuurders, waaronder het verlies van inkomen, in zijn afwegingen verdisconteerd en ondergeschikt geacht aan het belang van de verkeersveiligheid. Het CBR is gehouden de Regeling te volgen en het is niet aan het CBR om deze afweging bij de toepassing van de Wvw 1994 en de Regeling over te doen.

5. Naar aanleiding van deze betogen overweegt de Afdeling als volgt.

5.1. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 131 van de Wvw 1994 in verband met de invoering van het asp (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 7-9, 17, 22-24) volgt dat het doel van het asp is het aantal alcohol gerelateerde verkeersslachtoffers te verminderen door de zware overtreders van het verbod onder invloed van alcohol een motorrijtuig te besturen bewust te maken van de grote gevaren van rijden onder invloed van alcohol en te leren een scheiding te maken tussen alcoholgebruik en het besturen van een motorrijtuig. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting heeft de wetgever voor ogen gehad dat de betrokkenen tijdens de deelname aan het asp over een rijbewijs, zij het met beperking, voor motorrijtuigen van de categorie B kunnen blijven beschikken. Het is kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een asp wordt opgelegd, in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. In het bijzonder voor de betrokkene die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een rijbewijs, is dit van zwaarwegende betekenis geweest bij de weging door de wetgever van de gevolgen die voor betrokkenen aan het opleggen van een asp verbonden zijn.

Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 30 en nr. 4, blz. 4 en 7 8) dat is besloten de kosten, verbonden aan het volgen van een asp voor rekening te brengen van degenen aan wie het asp is opgelegd. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State, inhoudende dat die kosten mogelijk tot gevolg hebben dat de deelnamegraad aan het asp laag zal zijn zodat de doelstelling van de maatregel niet wordt bereikt, heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de minister) gesteld dat de raming van de kosten was bijgesteld naar € 1.300,00 tot € 2.000,00 en dat werd onderzocht of een verdere verlaging van de kosten mogelijk was.

De Afdeling gaat ervan uit dat de mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten van het asp tezamen van wezenlijk belang zijn geweest voor de wijze waarop de bevoegdheid het asp op te leggen is geregeld. Daarbij doelt de Afdeling in het bijzonder op het feit dat de Regeling het CBR geen ruimte biedt om in de gevallen waarin een asp kan worden opgelegd, een andere maatregel op te leggen of om de gevolgen van het niet volgen van een asp wegens de onmogelijkheid daartoe, te matigen. De proportionaliteit van de maatregel is derhalve uitsluitend beoordeeld bij het vaststellen van de Regeling, uitgaande van een situatie waarin betrokkene beschikt over een geldig, zij het beperkt, rijbewijs en van een indicatie van de kosten die dit met zich zou brengen.

5.2. Met betrekking tot het vorenstaande stelt de Afdeling evenwel het volgende vast. Bij de Afdeling is inmiddels een groot aantal zaken over het asp aanhangig waarin evenals in de onderhavige zaak door de betrokken bestuurder wordt betoogd dat de gevolgen van het asp voor hem onevenredig zijn. Dit betreft in de eerste plaats gevallen waarin is betoogd dat betrokkene redelijkerwijs niet in staat is om aan het asp deel te nemen, hetzij omdat hij de kosten daarvan niet kan opbrengen, hetzij omdat hij met teveel alcohol op is aangetroffen achter het stuur van een geleende of gehuurde auto maar niet in het bezit is van een eigen auto. Het CBR heeft in diverse zaken te kennen gegeven dat de kosten van het asp over een periode van twee jaar ongeveer € 5.000 bedragen. Dat is substantieel meer dan het bedrag waarvan de wetgever bij de totstandkoming van de Regeling uitging. Het gevolg hiervan is dat een aanmerkelijk deel van degenen aan wie een asp wordt opgelegd daaraan niet kan deelnemen omdat het de daaraan verbonden kosten niet kan opbrengen. Derhalve komt het opleggen van deelname aan het asp in een aanzienlijk aantal gevallen neer op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet bereikbaar is. In die gevallen wordt het educatieve doel van het asp niet bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het asp in beginsel wordt opgelegd. Tot deze categorie behoren ook personen die wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden, bijvoorbeeld een lichamelijke beperking van henzelf of van een gezinslid, meer dan gemiddeld afhankelijk zijn van het gebruik van een auto.

Voorts is de Afdeling geconfronteerd met gevallen waarin het asp, zelfs bij deelname, voor betrokkene onevenredige gevolgen heeft. Het betreft gevallen waarin betrokkene betoogt dat hij bij deelname zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Het gaat dan om personen die naar gesteld voor het voorzien in hun levensonderhoud in hoge mate afhankelijk zijn van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking. Tot deze categorie behoren onder meer automonteurs en taxichauffeurs, maar ook kan worden gedacht aan anderen die voor de invulling van hun werkzaamheden noodzakelijkerwijs in verschillende auto’s, dan wel in een bedrijfsauto dienen te rijden, zodat zij, hoewel zij willen meewerken aan inbouw van een alcoholslot in hun privéauto, daarnaast over een geldig rijbewijs zonder beperking dienen te beschikken om voor hun werk andere voertuigen te kunnen besturen.

5.3. In artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 is bepaald dat het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen besluit tot oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, oplegging van een asp of een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid. In artikel 17, eerste lid, van de Regeling is neergelegd in welke gevallen het CBR besluit dat een betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp. Derhalve wordt niet reeds in de wet in formele zin, die immers verwijst naar de ministeriële regeling, maar uiteindelijk in de Regeling uitputtend en dwingend bepaald wanneer een asp wordt opgelegd. Uit artikel 17, eerste lid, van de Regeling volgt dat er voor het CBR bij het opleggen van het asp geen ruimte is om met de gevallen genoemd in overweging 5.2. rekening te houden.

5.4. Aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals neergelegd in artikel 17, eerste lid, van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.

Artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaalt dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dit artikel is ook van toepassing op de Regeling omdat een ministeriële regeling een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, en de aard van de Regeling zich daartegen niet verzet.

De Afdeling is, in het licht van omstandigheden die de Afdeling in overweging 5.2. heeft vastgesteld, van oordeel dat de minister bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijke ingrijpende gevolgen van de oplegging van het asp, die zich in de praktijk met regelmaat voordoen, niet afdoende heeft afgewogen. In een substantieel aantal gevallen kan artikel 17 van de Regeling onevenredig uitwerken omdat het asp moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de toepassingsvoorwaarden neergelegd in dat artikel wordt voldaan, zonder dat daarbij rekening kan worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. De Regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is. Dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 131 en 132b van de Wvw 1994, zoals het CBR onder verwijzing naar de memorie van toelichting stelt, bewust heeft afgezien van de mogelijkheid om ruimte te laten voor een belangenafweging blijkt niet uit de tekst van deze artikelen en maakt reeds daarom niet dat de Regeling niet aan artikel 3:4 van de Awb behoeft te voldoen. De tekst van genoemde artikelen laat ruimte voor een regeling die rekening houdt met de uiteenlopende gevolgen van het asp voor verschillende personen en situaties. Het streven om ongelijkheid en willekeur te voorkomen, dat volgens het CBR de achtergrond van de keuze voor een dwingende regeling van het asp vormt, staat niet haaks op het verdisconteren van situaties waarin dit uitgangspunt in de praktijk juist leidt tot ongelijkheid en willekeur, omdat relevante omstandigheden ertoe leiden dat de uniforme toepassing van de maatregel van het asp voor de een veel ernstiger gevolgen heeft dan voor de ander. De verwijzing van het CBR naar de geschiedenis van totstandkoming van de regeling van het asp, waaruit blijkt dat de wetgever van belang acht dat van degene die voor zijn inkomen van het rijbewijs afhankelijk is juist extra verantwoordelijkheidsgevoel mag worden verwacht, acht de Afdeling van onvoldoende gewicht om tot een ander oordeel te komen.

5.5. Bij het voorgaande heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat een maatregel als het asp kan bijdragen aan het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers als gevolg van het gebruik van alcohol in het verkeer. De Afdeling onderkent het grote belang daarvan. Het is echter aan de wetgever dan wel de minister om rekening te houden met de gevallen die de Afdeling hebben gebracht tot het oordeel dat artikel 17 van de Regeling onverbindend is. Niet kan worden voorbijgegaan aan de conclusie dat de regeling van het asp, zoals thans in artikel 17 van de Regeling is neergelegd, gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het asp te dienen doelen. De stelling van het CBR dat ruimte voor een afwijking in bijzondere gevallen tot veel extra bezwaren en beroepen zal leiden, en dat onder meer de verkeersveiligheid daarmee niet is gediend, kan hem niet baten. Het is niet aan de Afdeling, maar aan de wetgever dan wel de minister om te beoordelen in welke gevallen het opleggen van een asp aanvaardbaar zou kunnen zijn, hetzij door hiervoor een regeling te treffen, hetzij door aan het CBR de ruimte te laten met inachtneming van de betrokken belangen deze afweging in een concreet geval te maken. Anders dan het CBR meent, is een zogeheten hardheidsclausule niet de enige mogelijkheid om aan de gerezen bezwaren tegen de regeling van het asp in haar huidige vorm tegemoet te komen. Een meer gedifferentieerde regeling waarbij de regelgever op voorhand afweegt in welke gevallen en onder welke omstandigheden geen asp wordt opgelegd, een keuzemogelijkheid tussen een asp en een onderzoek naar de geschiktheid met mogelijk een onvoorwaardelijke ongeldigverklaring van het rijbewijs voor een bepaalde periode of het geheel intrekken van de regeling van het asp behoren tot de mogelijkheden. Voor een deel van de gevallen zou ook het verlagen van de kosten een oplossing kunnen zijn.

5.6. De Afdeling merkt hierbij nog op dat, naar haar uit voorliggende zaken bekend is, in voorkomend geval een asp wordt opgelegd terwijl de betrokkene voor dezelfde gedraging tevens strafrechtelijk wordt vervolgd wegens rijden onder invloed. De wetgever heeft blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de regelgeving over het asp (Kamerstukken II 2008/09, 31 896, nr. 3, blz. 31/32) onder ogen gezien dat een dergelijke samenloop van een asp met een strafrechtelijke sanctie mogelijk is. Hij heeft daarbij geen aanleiding gezien om deze samenloop uit te sluiten, te beperken of anderszins te regelen, omdat de twee procedures in de visie van de wetgever ieder een eigen doel dienen en daarom naast elkaar kunnen bestaan. Uit het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, nr. S 14/04940 (ECLI:NR:HR:2015:434) blijkt echter dat deze samenloop wel degelijk problematisch is. Bij een eventuele herziening van de regelgeving over het asp zal de wetgever dus ook de problematiek van de samenloop met een strafrechtelijke vervolging moeten betrekken.

5.7. De Afdeling is zich er van bewust dat reeds eerder de verbindendheid van de Regeling aan de orde is gesteld en dat de Afdeling toen tot een andere conclusie is gekomen dan in deze uitspraak. De ernst en omvang van de gevolgen die de oplegging van het asp in concrete gevallen heeft, die eerst duidelijk werden door het toenemend aantal zaken dat aan de rechtbanken en de Afdeling is voorgelegd, hebben de Afdeling evenwel genoopt om dat oordeel te heroverwegen en thans tot het in deze uitspraak vervatte oordeel te komen. Uit al deze zaken blijkt dat het niet slechts gaat om incidentele gevallen maar dat het hiervoor geconstateerde gebrek aan evenredigheid van de opgelegde maatregel een structureel karakter heeft, in die zin dat gevallen waarin de maatregel onevenredig uitwerkt zich zeer regelmatig voordoen.

5.8. Ter voorlichting merkt de Afdeling op, dat het voorgaande niet betekent dat eerdere uitspraken waarin de Regeling wel verbindend is geacht vatbaar zijn voor herziening in de zin van artikel 8:119 van de Awb. De rechtszekerheid vergt dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken slechts in uitzonderlijke gevallen worden herzien. Een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting is geen grond voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Evenmin betekent de onverbindendheid van de Regeling, dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een asp te heroverwegen (vgl. HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop).

6.