ECLI:NL:RVS:2017:3474

201700893/1/A2.

Datum uitspraak: 20 december 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2016 in zaken nrs. 16/475 en 16/3125 in het geding tussen:

[appellante]

en

de Belastingdienst/Toeslagen.

Bij onderscheiden besluiten van 9 december 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen medegedeeld dat de huurtoeslag en het kindgebonden budget van [appellante] in het jaar 2014 niet zullen worden verlengd.

Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag, kindgebonden budget en huurtoeslag van [appellante] voor het jaar 2015 vastgesteld op respectievelijk € 314,00, nihil en € 832,00.

Bij besluit van 15 december 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen de besluiten van 9 december 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij besluit van 26 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] het besluit van 21 oktober 2015 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 20 december 2016 heeft de rechtbank de door [appellante] tegen de besluiten van 15 december 2015 en 26 maart 2016 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.

5. Niet in geschil is dat [appellante] in de periode van 1 januari 2014 tot 1 september 2015 geen rechtmatig verblijf heeft gehad. In geschil is of de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] over die periode desondanks kindgebonden budget, zorg- en huurtoeslag had moeten toekennen wegens de bijzondere omstandigheden van het geval.

Hoger beroep

6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het niet toekennen van tegemoetkomingen over de periode van 1 januari 2014 tot 1 september 2015 in strijd is met het verbod van ongerechtvaardigd onderscheid zoals neergelegd in artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het niet toekennen van tegemoetkomingen is volgens [appellante] eveneens in strijd met de artikelen 3 en 27 van het IVRK. [appellante] beroept zich in dat kader op de omstandigheid dat zij in de periode van belang in een humanitaire noodsituatie verkeerde op basis waarvan uiteindelijk een verblijfsvergunning op humanitaire gronden is verleend. Verder is het verblijfsgat ontstaan doordat de verblijfsvergunning niet met terugwerkende kracht is verleend en zij werd gedwongen haar beroepen in andere procedures in te trekken. [appellante] doet in dit verband een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU5435) en naar analogie op het arrest van het Hof van Justitie van 18 december 2014, Moussa Abdida, ECLI:EU:C:2014:2435. Op grond van dat arrest dient Nederland tijdens de periode waarin de staatssecretaris heeft besloten dat zij voorlopig niet mag worden uitgezet te voorzien in een minimumbestaansbehoefte. In dat kader is van belang dat de alleenstaande oudertoeslag van de nabestaandenuitkering is overgeheveld naar het kindgebonden budget. De Belastingdienst/Toeslagen dient in ieder geval dat gedeelte van het kindgebonden budget aan haar te verlenen, aldus [appellante].

6.1. Aan het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 10, eerste lid, en artikel 11, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) ligt het koppelingsbeginsel ten grondslag. Het koppelingsbeginsel strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland, waarbij wordt beoogd te voorkomen dat illegale vreemdelingen, door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van volkomen legaliteit of het opbouwen van een zodanig sterke rechtspositie of de schijn hiervan, dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).

Toepassing van artikel 10, eerste lid, en artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e, en l, van de Vw 2000 en anderzijds een vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van dat artikel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3788) verbieden artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), dient een ongerechtvaardigd onderscheid te worden aangenomen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit doet zich voor indien dat onderscheid geen legitiem doel dient of er geen redelijke, proportionele verhouding is tussen de gebruikte middelen en het doel dat daarmee wordt beoogd. Zie in dit verband het arrest van het EHRM van 22 maart 2012, Konstantin Markin tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2012:0322JUD003007806, inzake artikel 14 van het EVRM, welke norm voor zover hier relevant vergelijkbaar is met artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit artikel 10, eerste lid, en artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000 volgt, bestaat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging, gezien het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel (vergelijk voormelde uitspraak van 22 oktober 2014 en de uitspraak van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:565).

6.2. Gelet op hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of het middel dat wordt toegepast, het niet toekennen van huurtoeslag en kindgebonden budget over 2014 en het niet toekennen van kindgebonden budget, zorg- en huurtoeslag over de periode van 1 januari 2015 tot 1 september 2015, in haar geval in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor onder 6.1 omschreven legitieme doel staat. Het onthouden van deze voorzieningen aan een vreemdeling die niet rechtmatig verblijf heeft, kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval worden aangemerkt als in strijd met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM, in welk geval artikel 10, eerste lid, en artikel 11, tweede lid, van de Vw 2000, gelet op hetgeen in artikel 94 van de Grondwet is bepaald, buiten toepassing moeten worden gelaten.

6.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet toekennen van huurtoeslag en kindgebonden budget over 2014 en kindgebonden budget, zorg- en huurtoeslag over 2015 in dit geval niet strijdig is met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM. De omstandigheid dat aan [appellante] een verblijfsvergunning op humanitaire gronden is verleend, maar die vergunning niet met terugwerkende kracht is verleend waardoor een verblijfsgat is ontstaan, is niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin. Het beroep naar analogie op het arrest Moussa Abdida gaat evenmin op. Daargelaten dat [appellante] geen aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel danwel een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning regulier vanwege medische noodsituatie heeft gedaan, heeft het Hof in dat arrest overwogen dat het aan de lidstaten staat te bepalen op welke wijze in de elementaire levensbehoefte van die betrokken derdelander wordt voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1939) strekt de verstrekking van kindgebonden budget, zorg- en huurtoeslag niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Het kindgebonden budget is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten van opvoeding en ontwikkeling van kinderen. Dat de alleenstaande oudertoeslag van de nabestaandenuitkering is overgeheveld naar het kindgebonden budget maakt het voorgaande niet anders, omdat na deze overheveling ook dit gedeelte van het kindgebonden budget het karakter heeft van een aanvullende financiële ondersteuning in de kosten van kinderen.

6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8526) heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt, dat bij alle maatregelen de belangen van het betrokken kind dienen te worden betrokken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.

w.g. Borman w.g. Van Zanten

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2017

97-809. BIJLAGE

Artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 8

1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.

2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 14

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Verdrag inzake de rechten van het kind

Artikel 3

1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.

[…]

Artikel 27

1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.

2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.

3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.

4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.

Artikel 9 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen

1. Indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 een tegemoetkoming is toegekend, heeft de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.

2. Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.

3. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming ingeval een medebewoner een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. Indien de medebewoner een alleenstaande minderjarige vreemdeling is in de zin van artikel 1, onderdeel e, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, geldt de eerste volzin niet tot het moment waarop het recht op opvang ingevolge die regeling eindigt.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 8

De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:

a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;

b. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 20;

c. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;

d. op grond van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33;

e. als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte;

f. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, terwijl bij of krachtens deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;

g. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 20 en 33, of tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;

h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;

i. gedurende de vrije termijn, bedoeld in artikel 12, zolang het verblijf van de vreemdeling bij of krachtens artikel 12 is toegestaan;

j. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan als bedoeld in artikel 64;

k.

Inleiding

1. [appellante] is afkomstig uit Nigeria. Zij heeft vanaf 27 september 2011 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking als bedoeld in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Bij besluit van 19 oktober 2012 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de aanvraag om wijziging van de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking als bedoeld in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000, in de beperking ‘voortgezet verblijf’, afgewezen. Daarbij is tevens de aan [appellante] verleende verblijfsvergunning met terugwerkende kracht per 18 januari 2012 ingetrokken. Het bezwaar dat [appellante] daartegen heeft gemaakt heeft de staatssecretaris bij besluit van 20 juni 2013 ongegrond verklaard. Bij besluit van 24 december 2013 heeft de staatssecretaris het besluit van 20 juni 2013 ingetrokken en het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 19 oktober 2012 wederom ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 14 augustus 2014 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, het beroep daartegen ongegrond verklaard. De Afdeling heeft het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep bij uitspraak van 27 februari 2015 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 14 augustus 2013 heeft de staatssecretaris de aanvraag van [appellante] om haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Het bezwaar dat [appellante] daartegen heeft gemaakt heeft de staatssecretaris bij besluit van 5 december 2013 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 juli 2014 heeft de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, het beroep daartegen ongegrond verklaard. De Afdeling heeft het tegen deze uitspraak ingestelde beroep bij uitspraak van 27 februari 2015 ongegrond verklaard.

Op 19 februari 2015 heeft de staatssecretaris een aanwijzing gegeven. Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft de staatssecretaris besloten [appellante] een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op humanitaire gronden te verlenen.

2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de besluiten van 15 december 2015 en 26 maart 2016 ten grondslag gelegd dat [appellante] over de periode van 1 januari 2014 tot 1 september 2015 geen rechtmatig verblijf heeft gehad. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich daarbij gebaseerd op de verblijfstitelcodes van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND).

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Aangevallen uitspraak

4. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] in de periode van 1 januari 2014 tot 1 september 2015 geen rechtmatig verblijf heeft gehad. Het rechtmatig verblijf is pas ontstaan op 24 september 2015 (lees: 24 augustus 2015), de datum waarop de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is verleend. [appellante] heeft ervan afgezien bezwaar te maken en beroep in te stellen tegen het niet met terugwerkende kracht verlenen van de verblijfsvergunning. De omstandigheid dat [appellante] eerder een verblijfsvergunning heeft gehad op grond van de B9-regeling en dat aan haar een verblijfsstatus is toegekend op humanitaire gronden, maar dat deze niet is toegekend met ingang van de datum aanvraag verlenging verblijfsstatus, leveren volgens de rechtbank geen zeer bijzondere omstandigheden op, op grond waarvan de weigering om tegemoetkomingen te verstrekken in strijd is met het verbod op het maken van ongerechtvaardigd onderscheid. Dat de Belastingdienst/Toeslagen het oordeel van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVB) dat er bijzondere omstandigheden zijn niet heeft gevolgd, maakt niet dat de dienst onzorgvuldig heeft gehandeld. De dienst is niet gehouden het standpunt van de SVB te volgen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de afwijzing van de tegemoetkomingen niet in strijd is met de artikelen 3 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK). [appellante] had in de periode van 1 januari 2014 tot 1 september 2015 recht op een nabestaandenuitkering waardoor de financiële omstandigheden van haar kinderen voldoende gewaarborgd waren en bovendien strekken de tegemoetkomingen niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. De rechtbank heeft verder overwogen dat geen sprake is discriminatie, omdat [appellante] niet heeft aangetoond dat in een geval dat gelijk is aan haar situatie op een andere wijze is gehandeld. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft kunnen afzien van het horen in bezwaar.

8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.