ECLI:NL:RVS:2020:1560

202000935/1/V1.Datum uitspraak: 8 juli 2020 AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 28 januari 2020 in zaak nr. NL19.29203 in het geding tussen: [de vreemdeling] en de staatssecretaris. De vreemdeling heeft tegen het uitblijven van een besluit op zijn aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 28 januari 2020 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en bepaald dat de staatssecretaris binnen acht weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag bekendmaakt, en aan de vreemdeling een dwangsom verbeurt van € 100,00 voor elke dag dat hij die termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. LJ. Meijering, advocaat te Assen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De staatssecretaris en de vreemdeling hebben desgevraagd nadere stukken ingediend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 28 januari 2020 in zaak nr. NL19.29203, voor zover deze de staatssecretaris opdraagt binnen acht weken na verzending van de uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken; III. vervangt de termijn in die uitspraak in zoverre dat de staatssecretaris binnen acht weken na de dag van verzending van die uitspraak het eerste gehoor had moeten afnemen, en binnen acht weken na het eerste gehoor een besluit op de aanvraag had moeten bekendmaken, in ieder geval binnen zestien weken na die uitspraak; IV. bevestigt de uitspraak voor het overige. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier. w.g. Van Ettekoven w.g. Van Goeverden-Clarenbeekvoorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020 32-862. 1. Bij een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit bepaalt de bestuursrechter (hierna: de rechter) een nadere termijn waarin de staatssecretaris alsnog een besluit bekendmaakt en daaraan verbindt hij een dwangsom. Deze uitspraak gaat over de lengte van de nadere termijn en de hoogte van de dwangsom. Standpunten van partijen over de lengte van de nadere termijn 2. De staatssecretaris klaagt in drie grieven dat de rechtbank hem ten onrechte geen acht weken heeft gegeven voor alleen het houden van een eerste gehoor. De rechtbank Den Haag (zittingsplaats Arnhem) heeft in een uitspraak van 14 november 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:12133, de nadere termijn voor het houden van een eerste gehoor gesteld op acht weken na die uitspraak, en opgedragen in elk geval binnen zestien weken na die uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken. Dit strookt met zijn uitvoeringspraktijk, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris acht een dergelijke opdracht, hierna aangeduid als het 8+8-wekenmodel, passend. 3. De vreemdeling stelt dat geen prikkel uitgaat van een termijn voor alleen het starten van de procedure. Volgens de vreemdeling verliest hij dan een effectief rechtsmiddel, in strijd met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Ook blijkt uit het verzoek om geen einddatum te bepalen een weigerachtige houding van de staatssecretaris, aldus de vreemdeling. Uitgangspunten bij de bepaling van de nadere termijn 4. Als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de rechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt (artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb). De rechter kan ingevolge het derde lid in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen voor het bekendmaken van een besluit. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d Awb blijkt, biedt de wetgever ruimte zodat de rechter verantwoorde keuzes kan maken bij het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. Een langere termijn kan zelfs nodig zijn, als slechts op die manier de naleving van andere wettelijke voorschriften kan worden verzekerd (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 11 en 21). In asielzaken houdt de rechter er rekening mee dat de staatssecretaris aanvragen binnen een redelijke termijn moet hebben behandeld. Dit aspect van behoorlijk bestuur is een algemeen beginsel van het Unierecht waaraan de rechter toetst (arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2014, H.N., ECLI:EU:C:2014:302, punten 49, 50 en 56). Artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn verplicht lidstaten procedures in elk geval uiterlijk binnen 21 maanden af te ronden. De rechter stelt dus geen onnodig lange nadere termijn en neemt in ieder geval de bovengrens van 21 maanden in acht. Bij de bepaling van de nadere termijn is - zoals ook tot uitdrukking komt in artikel 31, tweede lid, van de Procedurerichtlijn - van belang dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming zwaar weegt. Een nauwgezette beoordeling is geboden in verband met het verbod op refoulement. De rechter stelt dus geen nadere termijn waarvan op voorhand vaststaat dat het bestuursorgaan die niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. Verder is van belang dat de staatssecretaris in de praktijk vreemdelingen onverplicht in hun bewijslast tegemoet kan komen, bijvoorbeeld door het aanbieden van een onderzoek. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3833, onder 8.2, en van 5 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2264, onder 2.1. Het stellen van een krappe nadere termijn brengt het onwenselijke risico met zich dat de staatssecretaris zulke hulp ten koste van een vreemdeling prijsgeeft. Kortom, de rechter stelt de nadere termijn zodanig dat deze in redelijkheid noch onnodig lang noch onrealistisch kort is. Toepassing op deze zaak 4.1. De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift in beroep en in hoger beroep gesteld dat bij de start van de procedure rekening moet worden gehouden met de beschikbaarheid van de vreemdeling, diens advocaat, de ruimte bij de medische dienst en de mogelijkheid van een keuring vooraf. Verder moet worden afgestemd met het oog op het vervoerplan van het COa, de beschikbaarheid van de beslisser, een ruimte voor het houden van het gehoor, de beschikbaarheid van een tolk en - indien van toepassing - een belangenbehartiger (van het COC of VWN). Een en ander brengt mee dat de planning voor de algemene asielprocedure in overleg met de ketenpartners zes weken vooraf in concept en vier weken vooraf definitief wordt vastgesteld, aldus de staatssecretaris. De vreemdeling heeft de aldus gegeven onderbouwing van de benodigde voorbereidingstijd niet betwist. Zelfs als enkel zou worden uitgegaan van de met definitieve planning gemoeide tijd van vier weken, blijven vier weken over voor het bekendmaken van een besluit, terwijl nog onbekend is of de aanvraag verder moet worden behandeld in de verlengde asielprocedure, waarin de vreemdeling aanvullend kan worden gehoord of nadere stukken kan overleggen. Bij een voornemen tot afwijzing van de aanvraag krijgt de vreemdeling vier weken voor het indienen van een zienswijze (artikel 3.116, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000). De vreemdeling stelt in dit kader dat de staatssecretaris in zaken waarin de rechter een nadere termijn heeft bepaald vreemdelingen één week gunt voor het indienen van een zienswijze, om overschrijding van de nadere termijn te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. De vreemdeling wijst op een klacht van de Vereniging Asieladvocaten & -Juristen Nederland van 4 februari 2020, waarin staat dat de inkorting de advocatuur tot minder zorgvuldigheid dwingt. Anders dan de staatssecretaris betoogt, houdt artikel 3.116 van het Vb 2000 geen maximale termijn in voor het indienen van een zienswijze, die hij onder omstandigheden kan inkorten. Die bepaling of de wetsgeschiedenis ervan biedt geen steun voor die opvatting. Door voor het uitbrengen van een eventueel voornemen, het geven van een zienswijze en het bekendmaken van een besluit in totaal een periode van slechts vier weken te geven, heeft de rechtbank een nadere termijn gekozen waarmee de naleving van de wettelijke procedure en de geboden zorgvuldigheid niet kan worden verzekerd. 4.2. Gelet op het voorgaande betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat met een nadere termijn van acht weken kon worden volstaan. Gelet op de onder 4.1 weergegeven onderbouwing door de staatssecretaris en het in aanmerking nemen van een korte periode van maximaal twee weken die gemoeid zal zijn met het opstellen van de concept-planning, acht de Afdeling het 8+8-wekenmodel passend. Het geeft ruimte na het eerste gehoor zorgvuldig onderzoek te doen, en het verzekert dat als de staatssecretaris de aanvraag wil afwijzen de vreemdeling op de voorgeschreven wijze een zienswijze kan indienen. De Afdeling vindt verder van belang dat dit model de vreemdeling zoveel mogelijk duidelijkheid verschaft wanneer hij een besluit kan verwachten en dat de uiterste termijn van 21 maanden niet in zicht komt, nu de vreemdeling de asielaanvraag op 1 mei 2019 heeft ingediend. Dat de trage besluitvorming geheel of gedeeltelijk wordt veroorzaakt door een beperkte besliscapaciteit bij de IND, rechtvaardigt niet dat de rechter de nadere termijn zodanig kort vaststelt dat de bij de besluitvorming geboden zorgvuldigheid verloren gaat. 4.3. De grieven slagen. Standpunten van partijen over de hoogte van de nadere dwangsom 5. De staatssecretaris klaagt in de vierde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom proportioneel is. 8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de nadere termijn waarbinnen de staatssecretaris wordt opgedragen alsnog een besluit bekend te maken is gesteld op acht weken na de uitspraak. De Afdeling zal de nadere termijn in die uitspraak in zoverre vervangen door acht weken om het eerste gehoor af te nemen, en acht weken daarna om het besluit op de aanvraag bekend te maken. Deze termijn is gaan lopen vanaf de datum van de uitspraak van de rechtbank en niet vanaf de datum van deze uitspraak in hoger beroep. Hiertoe is van belang dat de staatssecretaris in de opdracht van de rechtbank in ieder geval aanleiding had moeten vinden om de afhandeling ter hand te nemen conform het ook volgens hemzelf wél passende 8+8-wekenmodel. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom verbeurt van € 100,00 voor elke dag dat hij de hiervoor genoemde termijnen overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.