ECLI:NL:RVS:2023:4257
202200358/1/R3.
Datum uitspraak: 15 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Pattje Waterhuizen B.V., gevestigd te Waterhuizen, gemeente Midden-Groningen,
2. het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2021 in zaken nrs. 20/2487, 20/3316, 21/6, 21/1434, 21/1470 en 21/2500 in het geding tussen:
Pattje
en
het college.
Procesverloop
Tewaterlating schepen
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen tot een bedrag van € 6.000,00, vanwege het gestelde niet naleven van een last onder dwangsom, opgelegd in verband met een vergunningvoorschrift over het uitvoeren van bouwkundige opnames aan woningen voorafgaand en na de tewaterlating van schepen van groter dan 60 m bij haar scheepswerf op de percelen Waterhuizen 5 en Waterhuizen 7 in Waterhuizen (hierna: de scheepswerf).
Bij besluit van 26 maart 2020 heeft het college besloten tot invordering van een volgende dwangsom van € 3.000,00, vanwege het gestelde opnieuw niet naleven van de last onder dwangsom.
Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2020 heeft het college de door Pattje tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van eveneens 26 juni 2020 heeft het college besloten tot invordering van volgende dwangsommen tot een bedrag van € 6.000,00, vanwege het gestelde opnieuw niet naleven van de last onder dwangsom.
Bij besluit van 10 november 2020 heeft het college het door Pattje daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 december 2021 heeft de rechtbank de door Pattje tegen de besluiten op bezwaar van 26 juni 2020 en 10 november 2020 ingestelde beroepen in zoverre gegrond verklaard, de besluiten op bezwaar in zoverre vernietigd, de primaire besluiten van 14 januari 2020, 26 maart 2020 en 26 juni 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
Geluidsniveau
Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen tot een bedrag van € 15.000,00, vanwege het gestelde niet naleven van een bij besluit van 27 mei 2019 opgelegde last onder dwangsom, opgelegd in verband met een vergunningvoorschrift over het maximaal toegestane geluidsniveau bij de scheepswerf.
Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college Pattje onder oplegging van een dwangsom opnieuw gelast om te voldoen en te blijven voldoen aan dat vergunningvoorschrift over het maximale geluidsniveau bij haar scheepswerf.
Bij besluit van 14 september 2020 heeft het college het door Pattje tegen het besluit van 15 januari 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 december 2020 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen tot een bedrag van € 14.000,00, vanwege het gestelde niet naleven van de bij besluit van 15 januari 2020 opgelegde last onder dwangsom.
Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college het door Pattje tegen het besluit van 17 augustus 2020 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 juni 2021 heeft het college besloten tot invordering van dwangsommen tot een bedrag van € 16.000,00, vanwege het gestelde opnieuw niet naleven van de bij besluit van 15 januari 2020 opgelegde last onder dwangsom.
Bij de uitspraak van 9 december 2021 heeft de rechtbank de beroepen van Pattje tegen de besluiten van 14 september 2020, 19 december 2020, 12 maart 2021 en 14 juni 2021 ongegrond verklaard.
Camera-opstelling
Bij besluit van 28 mei 2020 heeft het college het verzoek van Pattje om handhavend op te treden tegen een camera-opstelling op een perceel naast de scheepswerf, afgewezen.
Bij besluit van 10 november 2020 heeft het college het door Pattje daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij de uitspraak van 9 december 2021 heeft de rechtbank het door Pattje daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 november 2020 in zoverre vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven.
Hoger beroep
Tegen de uitspraak van de rechtbank hebben Pattje en het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Pattje heeft een nader stuk ingezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2023, waar Pattje Waterhuizen B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Borger, E.D. Reijnen en P. Zwarts, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Pattje exploiteert een scheepswerf op de percelen Waterhuizen 5 en Waterhuizen 7 in Waterhuizen. Zij beschikt daarvoor over een op 11 oktober 2017 verleende omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu. Aan deze vergunning zijn verschillende voorschriften verbonden, onder meer over het uitvoeren van bouwkundige opnames van omliggende woningen bij de tewaterlatingen van schepen van groter dan 60 m, en over het maximale geluidsniveau als gevolg van de werkzaamheden op de scheepswerf op een beoordelingspunt dat is aangeduid als T3.
2. Het gaat in dit geding in de eerste plaats om het niet uitvoeren van bouwkundige opnames aan woningen voorafgaand aan en na de tewaterlating van schepen van groter dan 60 m. Het college heeft Pattje in dit verband al eerder een last onder dwangsom opgelegd. Die last is geen onderwerp van dit geding. In dit geding gaat het over de invordering van volgens het college verbeurde dwangsommen, omdat Pattje volgens hem deze last niet heeft nageleefd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college niet bevoegd was om deze dwangsommen in te vorderen. Het college is het daar niet mee eens.
In de tweede plaats gaat het in dit geding om gestelde overtredingen van het maximale geluidsniveau op beoordelingspunt T3. Het college heeft dwangsommen ingevorderd omdat Pattje volgens het college een eerder opgelegde last onder dwangsom niet heeft nageleefd. In dit geding gaat het wat betreft die oude last alleen om die invordering. Daarna heeft het college Pattje een nieuwe last onder dwangsom opgelegd omdat Pattje volgens hem het maximale geluidsniveau op beoordelingspunt T3 opnieuw heeft overschreden. Vervolgens heeft het college dwangsommen ingevorderd die Pattje op grond van deze nieuwe last onder dwangsom heeft verbeurd. Wat betreft de nieuwe last gaat het in dit geding om zowel de last zelf, als om de invordering. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college de nieuwe last onder dwangsom mocht opleggen en verbeurde dwangsommen op grond van de oude en de nieuwe last mocht invorderen. Pattje is het daar niet mee eens.
In de derde plaats gaat het in dit geding om een camera-opstelling op het perceel naast de scheepswerf, aan de Rijksweg West in Westerbroek. Het college heeft een verzoek van Pattje om daartegen handhavend op te treden, afgewezen. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat niet het college, maar de burgemeester van Midden-Groningen bevoegd was om op het verzoek te beslissen. Volgens de rechtbank is er echter geen sprake van een overtreding op grond waarvan de burgemeester het handhavingsverzoek zou kunnen toewijzen. Pattje is het daar niet mee eens. Het college is het wel eens met de uitkomst, maar is het niet eens met een van de overwegingen die de rechtbank aan haar oordeel ten grondslag heeft gelegd.
Tewaterlating
Inleiding
3. Vergunningvoorschrift 11.5 bij de omgevingsvergunning van 11 oktober 2017 luidt:
"In opdracht en op kosten van vergunninghouder wordt na het van kracht worden van deze vergunning, bij 3 opeenvolgende tewaterlatingen van schepen groter dan 60 meter gemeten langs de waterlijn, uiterlijk 5 dagen voor de tewaterlating en uiterlijk 5 dagen na de tewaterlatingen de bouwkundige staat van de woningen Winschoterweg 1 en Rijksweg West 5, 7 en 9 opgenomen. Deze opnames van de woningen dient overeenkomstig de Richtlijn voor bouwkundige opname (NIVRE) door een onafhankelijke derde te worden uitgevoerd. De rapportage van de opnames wordt binnen 1 maand na de 3e tewaterlating aan het bevoegd gezag overlegd."
3.1. Het college heeft Pattje bij besluit van 13 februari 2019 een last onder dwangsom opgelegd, omdat Pattje volgens hem (onder meer) vergunningvoorschrift 11.5 niet naleefde, en zo in strijd handelde met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Volgens hem had Pattje drie schepen van groter dan 60 m te water gelaten zonder vooraf en achteraf de bouwkundige staat van de in het voorschrift genoemde woningen op te nemen. Het college heeft Pattje onder meer gelast om te voldoen en te blijven voldoen aan vergunningvoorschrift 11.5, onder oplegging van een dwangsom van € 3.000,00 per keer dat geconstateerd wordt dat dit vergunningvoorschrift is overtreden, met een maximum van € 18.000,00.
Bij besluiten van 14 januari 2020, 26 maart 2020 en 26 juni 2020 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem verbeurde dwangsommen van achtereenvolgens € 6.000,00, € 3.000,00 en € 6.000,00, in verband met de geconstateerde tewaterlating van achtereenvolgens twee, één en twee schepen van groter dan 60 m, zonder dat vooraf en achteraf de bouwkundige staat van de bedoelde woningen is opgenomen.
3.2. De rechtbank heeft de beroepen van Pattje tegen de invorderingen van deze dwangsommen, gegrond verklaard. Volgens de rechtbank moet vergunningvoorschrift 11.5 anders worden uitgelegd dan het college heeft gedaan. Volgens de rechtbank gaat dit voorschrift uitsluitend over de eerste drie tewaterlatingen na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning. Na die tewaterlatingen, die al hebben plaatsgevonden vóór de oplegging van de last onder dwangsom, was het vergunningvoorschrift uitgewerkt en kon het dus niet langer worden overtreden. Dit leidt de rechtbank af uit de redactie en de context van het voorschrift, in samenhang gezien met wat het college in het verweerschrift in bezwaar over dit voorschrift naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft hieruit geconcludeerd dat het college in zoverre ten onrechte van overtredingen van dit vergunningvoorschrift en van verbeurte van dwangsommen is uitgegaan, en daarom niet bevoegd was om deze dwangsommen in te vorderen.
Hoger beroep college
4. Het college betoogt dat de rechtbank een verkeerde uitleg heeft gegeven aan vergunningvoorschrift 11.5. Het college bestrijdt dat dit vergunningvoorschrift na de eerste drie tewaterlatingen na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning was uitgewerkt en daardoor niet langer kon worden overtreden. Volgens het college kon Pattje de last bij nieuwe tewaterlatingen dan ook wel degelijk opnieuw overtreden en heeft zij dat ook gedaan. Daardoor zijn dwangsommen verbeurd. Het college betoogt dat het dan ook bevoegd was om die dwangsommen in te vorderen.
4.1. De Afdeling stelt voorop dat Pattje niet is opgekomen tegen het besluit van 13 februari 2019 tot oplegging van de last onder dwangsom. Dit besluit is daarom onherroepelijk geworden. Verder is niet in geschil dat Pattje na de oplegging van de last onder dwangsom opnieuw verschillende keren schepen van groter dan 60 m te water heeft gelaten zonder vooraf en achteraf de bouwkundige staat van de in vergunningvoorschrift 11.5 genoemde woningen op te nemen.
4.2. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb; Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.3. Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
4.4. Het betoog van het college slaagt. De tekst van vergunningvoorschrift 11.5 dwingt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de uitleg die de rechtbank daaraan heeft gegeven. Weliswaar kan met de rechtbank worden aangenomen dat de bedoeling van het voorschrift was dat Pattje daaraan zou voldoen bij de eerste drie opeenvolgende tewaterlatingen van schepen van groter dan 60 m na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning, maar uit de tekst van het voorschrift volgt niet evident dat de werking van het voorschrift is beperkt tot die eerste drie tewaterlatingen, ongeacht of dat voorschrift daarbij is nageleefd of niet. Naar het oordeel van de Afdeling is dus ook niet evident dat Pattje vergunningvoorschrift 11.5 niet meer kon overtreden na de eerste drie tewaterlatingen van schepen van groter dan 60 m na inwerkingtreding van de omgevingsvergunning.
5. De Afdeling zal dan ook, in de plaats van de rechtbank, de overige beroepsgronden die Pattje tegen de invorderingsbesluiten in verband met de tewaterlatingen naar voren heeft gebracht, beoordelen.
Beroep Pattje
6. Pattje betoogt dat zij vergunningvoorschrift 11.5 niet heeft overtreden, omdat het voorschrift uitsluitend ziet op situaties waarin drie opeenvolgende tewaterlatingen van schepen van groter dan 60 meter plaatsvinden. Die situatie heeft zich volgens haar voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom niet voorgedaan, omdat tussentijds andere, kleinere vaartuigen te water zijn gelaten.
6.1. Onder verwijzing naar wat de Afdeling hiervoor onder 4.3 heeft overwogen, overweegt de Afdeling dat Pattje dit betoog tegen de oplegging van de last onder dwangsom zelf naar voren had kunnen brengen. Deze beroepsgrond kan slechts met succes tegen de in geding zijnde invorderingsbesluiten worden aangevoerd, als evident is dat van deze uitleg van het vergunningvoorschrift moet worden uitgegaan, zodat er geen overtreding is gepleegd.
De Afdeling ziet niet in dat het vergunningvoorschrift evident zo moet worden uitgelegd als Pattje meent. Het woord "opeenvolgende" dwingt niet tot de uitleg dat het voorschrift niet geldt bij tussentijdse tewaterlating van kleinere schepen. Er is dan ook geen reden voor het oordeel dat Pattje vergunningvoorschrift 11.5 voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom evident niet heeft overtreden.
Het betoog slaagt niet.
7. Pattje betoogt dat pas sprake is van één overtreding van vergunningvoorschrift 11.5 als bij drie opeenvolgende tewaterlatingen van schepen van groter dan 60 m geen bouwkundige opnames vooraf en achteraf hebben plaatsgevonden. Het college heeft daarom ten onrechte aangenomen dat na elke afzonderlijke tewaterlating van een schip van groter dan 60 meter een dwangsom is verbeurd.
7.1. De opgelegde last houdt in dat Pattje moet voldoen en moet blijven voldoen aan vergunningvoorschrift 11.5 bij de omgevingsvergunning van 11 oktober 2017. Aangegeven is dat voor iedere keer dat geconstateerd wordt dat dit voorschrift wordt overtreden doordat geen correcte bouwkundige opname van de genoemde woningen wordt uitgevoerd, Pattje een dwangsom verbeurt. Hier is een toelichting aan toegevoegd, waarin staat dat het in het voorschrift gaat om één bouwkundige opname uiterlijk vijf dagen vóór de tewaterlating, en één bouwkundige opname uiterlijk vijf dagen ná de tewaterlating van de eerstvolgende drie schepen van groter dan 60 m. Toegelicht is dat het dus zes bouwkundige opnames per in het vergunningvoorschrift genoemde woning betreft. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat deze uitleg die het college aan vergunningvoorschrift 11.5 heeft gegeven niet juist is. Het voorschrift is niet beperkt tot één bouwkundige opname per woning vooraf, en vervolgens één bouwkundige opname na drie tewaterlatingen, maar dient bij elk van de drie tewaterlatingen plaats te vinden. Hieruit volgt dat Pattje op grond van de last onder dwangsom een dwangsom verbeurt voor elke keer dat zij een schip van groter dan 60 m te water laat, zonder uiterlijk vijf dagen daarvóór een bouwkundige opname van elk van de woningen te laten uitvoeren, zolang zij dit niet bij drie tewaterlatingen vooraf en achteraf zal hebben gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8. Het hoger beroep van het college is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, voor zover zij de twee besluiten op bezwaar van 26 juni 2020 en het besluit op bezwaar van 10 november 2020 heeft vernietigd en de invorderingsbesluiten van 14 januari 2020, 26 maart 2020 en 26 juni 2020 heeft herroepen. De Afdeling zal de beroepen van Pattje tegen de twee besluiten op bezwaar van 26 juni 2020 en het besluit op bezwaar van 10 november 2020, voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 26 juni 2020, met toepassing van artikel 8:113, eerste lid, van de Awb ongegrond verklaren. Dat betekent dat de invorderingsbesluiten van 14 januari 2020, 26 maart 2020 en 26 juni 2020 alsnog in stand blijven.
Geluidsniveau
Inleiding
9. Vergunningvoorschrift 5.2 bij de omgevingsvergunning van 11 oktober 2017 luidt:
"Het maximale geluidsniveau LAmax, gecorrigeerd met de meteo correctieterm Cm, [mag] de hierna genoemde grenswaarden niet overschrijden". Uit de daaronder opgenomen tabellen blijkt onder meer dat voor beoordelingspunt T3 tussen 07.00 en 19.00 uur een grenswaarde van 75 dB(A) in relatie tot alle situaties met uitzondering van de Representatieve Bedrijfssituatie 2, en een grenswaarde van 82 dB(A) in relatie tot de Representatieve Bedrijfssituatie 2 geldt. Beoordelingspunt T3 ligt aan de Rijksweg West in Westerbroek, tegenover de scheepswerf van Pattje, aan de andere kant van het water.
9.1. Het college heeft Pattje bij besluit van 27 mei 2019 een last onder dwangsom opgelegd, omdat Pattje volgens hem vergunningvoorschrift 5.2 niet naleefde, en zo in strijd handelde met artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Het college heeft Pattje gelast om te voldoen en te blijven voldoen aan vergunningvoorschrift 5.2, en dat Pattje bij elke afzonderlijke geconstateerde overschrijding van het geluidniveau op beoordelingspunt T3 een dwangsom van € 500 verbeurt, met een maximum van € 15.000. Deze last onder dwangsom maakt geen onderdeel uit van dit geding.
9.2. Volgens het college hebben metingen op beoordelingspunt T3 in de weken 41 tot en met 43 van het jaar 2019 uitgewezen dat de maximale geluidbelasting op beoordelingspunt T3 in deze periode 34 keer is overschreden. Bij besluit van 17 augustus 2020, in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 12 maart 2021, heeft het college daarom besloten tot invordering van dwangsommen tot het maximale bedrag van € 15.000,00.
9.3. Het college heeft Pattje op 15 januari 2020 een nieuwe last onder dwangsom opgelegd, omdat Pattje vergunningvoorschrift 5.2 nog altijd niet naleefde, terwijl de eerdere last onder dwangsom de maximaal te verbeuren dwangsom van € 15.000,00 had bereikt. Volgens het college hebben onbemande metingen op 28 oktober 2019 uitgewezen dat de geluidbelasting op beoordelingspunt T3 op drie momenten meer dan 82 dB(A) bedroeg. Het college heeft Pattje gelast om te voldoen en te blijven voldoen aan vergunningvoorschrift 5.2, en dat Pattje bij elke afzonderlijke geconstateerde overschrijding van het geluidniveau op beoordelingspunt T3 een dwangsom van € 1.000 verbeurt, met een maximum van € 30.000. Het college heeft dit besluit in stand gelaten bij het besluit op bezwaar van 14 september 2020.
9.4. Bij besluit van 19 december 2020 heeft het college besloten tot invordering van gestelde verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 14.000,00, vanwege 14 geconstateerde overtredingen in de weken 7, 9, 14, 20 en 21 van het jaar 2020.
Bij besluit van 14 juni 2020 heeft het college besloten tot invordering van gestelde verbeurde dwangsommen tot het resterende maximale bedrag van € 16.000,00, vanwege 83 constateringen van nieuwe overschrijdingen van het maximale geluidsniveau op beoordelingspunt T3 in de weken 27, 30, 31, 39, 41, 43, 44 en 46 van het jaar 2020.
9.5. De rechtbank heeft de beroepen van Pattje tegen de besluiten van 12 maart 2021 (voor zover het college daarbij het besluit van 17 augustus 2020 in stand heeft gelaten), 15 januari 2020, 19 december 2020 en 14 juni 2020 ongegrond verklaard.
Last onder dwangsom
10. Pattje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet mocht afgaan op de metingen op beoordelingspunt T3. De rechtbank heeft ten onrechte gemeend dat op grond van het rapport van de Stichting advisering bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) van 25 mei 2016, en hetgeen de Afdeling daarover heeft overwogen in de uitspraak van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:511), de conclusie kan worden getrokken dat deze metingen konden worden gebruikt om aan een handhavingsbesluit ten grondslag te leggen. In het rapport en de genoemde uitspraak ging het om de weigering om een milieuvergunning op grond van de vroegere Wet milieubeheer te verlenen. Daarvoor gelden andere maatstaven dan voor handhavingsbesluiten. Uit het rapport van de StAB kan juist worden afgeleid dat de StAB beoordelingspunt T3 ongeschikt achtte voor handhavingsbesluiten. De keuze voor het opnemen van beoordelingspunt T3 in de omgevingsvergunning van 11 oktober 2017 betekent niet dat uit metingen op dat punt kan worden afgeleid dat ook de wettelijke geluidsnormen op gevels van omliggende woningen niet worden nageleefd, aldus Pattje.
10.1. De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat het beoordelingspunt T3 en de daarvoor vastgestelde maximale geluidbelasting onderdeel uitmaken van de voorschriften bij de omgevingsvergunning van 17 oktober 2017. Die omgevingsvergunning is onherroepelijk geworden en staat in dit geding niet ter beoordeling. De rechtbank heeft terecht overwogen dat voor zover Pattje betoogt dat het beoordelingspunt T3 slechts een indicatie kan geven voor een mogelijke overschrijding op de gevels van geluidsgevoelige woningen en om die reden geen garantie vormt voor een overtreding van maximale geluidbelasting op die gevels, zij deze grond had kunnen aanvoeren in een procedure tegen de omgevingsvergunning.
10.2. De rechtbank heeft verder terecht in aanmerking genomen dat in het rapport van de StAB is uiteengezet dat met het onbemande geluidmonitoringssysteem bij beoordelingspunt T3 de maximale geluidsniveaus van Pattje betrouwbaar kunnen worden vastgesteld. Anders dan Pattje aanvoert, heeft de StAB deze conclusie ook getrokken in het licht van handhavend optreden (invorderingsbesluiten). Dat de Afdeling deze conclusie in de uitspraak van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:511) slechts heeft overgenomen in het licht van de weigering om milieuvergunning te verlenen, impliceert niet dat de Afdeling de conclusie heeft verworpen voor zover het gaat om handhavingsbesluiten. Ook de passage uit het StAB-rapport over het gebruik van metingen voor invorderingsbesluiten, waarop Pattje zich beroept, is niet relevant. Uit die passage blijkt dat de StAB de resultaten van de meting op beoordelingspunt T3 niet geschikt achtte om, in het licht van een invorderingsbesluit, via extrapolatieberekeningen de geluidbelasting op de gevel van een nabijgelegen woning vast te stellen. Die situatie is hier niet aan de orde, nu het niet gaat om de berekening van de overschrijding van de maximale geluidbelasting op de op enige afstand van beoordelingspunt T3 gelegen gevels van woningen, maar om de gemeten overschrijding van de maximale geluidsniveaus op beoordelingspunt T3 zelf. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de meetresultaten onvoldoende waren om overtreding van vergunningvoorschrift 5.2 te kunnen vaststellen.
Het betoog slaagt niet.
11. Pattje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet had mogen afgaan op de bevindingen en berekeningen die ten grondslag zijn gelegd aan de last onder dwangsom. Deze zijn afkomstig van een ambtenaar waarvan niet gebleken is dat hij bevoegd is de taken van een toezichthouder te vervullen. Het algemene aanwijzingsbesluit dat gold ten tijde van de last onder dwangsom, noemde slechts bepaalde functies waarvan degenen die die functie bekleedden ook als toezichthouder werden aangewezen. Zo'n algemene aanwijzing volstaat niet. De aanwijzing van een toezichthouder dient persoonlijk te geschieden, omdat moet kunnen worden vastgesteld dat de betreffende ambtenaar ook over de daartoe vereiste kwalificaties beschikt, aldus Pattje.
11.1. Artikel 5:10, derde lid, van de Wabo luidt:
"Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wet bepaalde binnen hun ambtsgebied zijn eveneens belast de bij besluit van gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders of andere met de uitvoering van de betrokken wet belaste bestuursorganen aangewezen ambtenaren."
Artikel 5:11 van de Awb luidt:
"Onder toezichthouder wordt verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
11.2. Bij besluit van 20 april 2016 heeft de directeur van de Omgevingsdienst Groningen (hierna: de ODG) namens de betrokken bestuursorganen van de Groninger gemeenten het "Besluit aanwijzing toezichthouders Omgevingsdienst Groningen 2016" genomen. Als toezichthoudende ambtenaren zijn onder meer aangewezen medewerkers die als ambtenaar zijn aangesteld bij de ODG in zekere functies, waaronder de functie Medewerker beleidsuitvoering I. Niet betwist is dat de controlerapporten waarop het college zich heeft gebaseerd, zijn opgesteld door een bij de ODG aangestelde ambtenaar in deze functie van Medewerker beleidsuitvoering I.
11.3. Voor het oordeel dat aan de aanwijzing als toezichthouder op basis van dit besluit geen gelding toekomt, ziet de Afdeling geen aanleiding. Artikel 5:10 van de Wabo staat er niet aan in de weg dat de aanwijzing categoraal plaatsvindt, door de aanwijzing van toezichthouders te koppelen aan functies (vergelijk de uitspraak van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:93). De Afdeling wijst in dit verband ook op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:11 van de Awb. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1993-1994, 23 700, nr. 3, blz. 139) staat over deze bepaling (destijds artikel 5.1.1) dat toezichthouders zowel individueel als categoraal kunnen worden aangewezen.
Het betoog slaagt niet.
12. Pattje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Het doel van het stellen van maximale geluidniveaus, ook op beoordelingspunt T3, is het beschermen van geluidgevoelige woningen. Voor de gevels van woningen gelden eigen maximale geluidniveaus. Pattje voert aan dat zij geluidsisolerende maatregelen heeft genomen, die ertoe hebben geleid dat het aantal klachten van omwonenden tot een minimum is gedaald. Feitelijk levert de geluidemissie van Pattje dan ook geen probleem meer op. Het opleggen van een last onder dwangsom en het invorderen van dwangsommen vanwege de geluidniveaus bij beoordelingspunt T3, dient dan ook geen redelijk doel, aldus Pattje.
12.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
12.2. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval geen redelijk doel dient. Ook als het aantal klachten van omwonenden tot een minimum is gedaald, zoals Pattje stelt, betekent dat nog niet dat geen betekenis meer toekomt aan (handhaving van) de voorgeschreven maximale geluidsniveaus op beoordelingspunt T3. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat het voorschrift over de maximale geluidsniveaus op beoordelingspunt T3 uitsluitend tot doel heeft om de omliggende woningen te beschermen tegen (piek)geluiden, toont het gestelde tot een minimum beperkt blijven van klachten op zichzelf nog niet aan dat omwonenden geen nadelen meer ondervinden van overschrijdingen van geluidsniveaus op beoordelingspunt T3. Daar komt bij dat de overschrijdingen van de maximale geluidsniveaus verschillende keren fors zijn geweest.
Het betoog slaagt niet.
Invorderingsbesluiten
13. Pattje heeft tegen de ongegrondverklaring van het beroep tegen de invorderingsbesluiten door de rechtbank, geen andere gronden aangevoerd dan de hiervoor onder 11 en 12 weergegeven gronden. Uit wat de Afdeling daarover hiervoor heeft overwogen, volgt dat deze betogen ook niet slagen voor zover het gaat om de invorderingsbesluiten.
Conclusie
14. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 12 maart 2021 (voor zover het college daarbij het besluit van 17 augustus 2020 in stand heeft gelaten), 15 januari 2020, 19 december 2020 en 14 juni 2020 ongegrond heeft verklaard.
Camera-opstelling
Inleiding
15. De camera-opstelling op het perceel naast de scheepswerf van Pattje is geplaatst door de ODG op particulier terrein en is gericht op een geluidmeter van de ODG op beoordelingspunt T3. Pattje heeft het college verzocht om daartegen handhavend op te treden, omdat deze camera ook een deel van haar terrein en de openbare weg registreert. Het college heeft dat verzoek afgewezen omdat hem niet is gebleken dat de camera-opstelling in strijd is met enige rechtsregel waarvoor het college handhavingsbevoegd is.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college niet bevoegd was om op het verzoek te beslissen. Het college had het handhavingsverzoek moeten doorzenden naar de burgemeester van Midden-Groningen, omdat deze, gelet op artikel 151c van de Gemeentewet en artikel 2:77, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Midden-Groningen 2020 (hierna: de APV), bevoegd is om op het handhavingsverzoek te beslissen. Dat de camera-opstelling dienstig is aan de openbare orde, betekent volgens de rechtbank echter niet dat de burgemeester gehouden is daarover een besluit te nemen, en bij het ontbreken daarvan handhavend kan optreden. Volgens de rechtbank is er geen sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Daarom heeft de rechtbank de rechtsgevolgen in stand gelaten, zodat de weigering om handhavend op te treden tegen de camera-opstelling van kracht blijft.
Hoger beroepen
16. Pattje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de camera-opstelling is geplaatst met het oog op toezicht op een openbare plaats. Daarvoor is op grond van de artikelen 151c van de Gemeentewet en 2:77, eerste lid, van de APV een besluit van de burgemeester vereist en dat ontbreekt. Er is dus sprake van een overtreding waartegen de burgemeester handhavend kan en moet optreden, aldus Pattje.
Het college betoogt dat de rechtbank weliswaar tot een juiste uitkomst is gekomen, maar ten onrechte heeft overwogen dat de camera dienstig is aan de openbare orde. De camera is niet geplaatst door of in opdracht van de burgemeester, maar door de ODG om haar eigendom - de geluidmeter op beoordelingspunt T3 - te beschermen.
16.1. Artikel 151c van de Gemeentewet luidt:
"1. De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten om voor een bepaalde duur camera's in te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn.
2. De burgemeester besluit met inachtneming van het in de verordening van de raad bepaalde:
a. binnen welk gebied, bestaande uit openbare plaatsen of andere voor een ieder toegankelijke plaatsen als bedoeld in het eerste lid, camera's worden ingezet;
b. voor welke duur de gebiedsaanwijzing plaatsvindt.
[…]"
Artikel 2:77 van de APV luidt:
"1. De burgemeester is bevoegd overeenkomstig artikel 151c van de Gemeentewet te besluiten tot plaatsing van (vaste) camera’s voor een bepaalde duur ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats.
2. De burgemeester heeft die bevoegdheid eveneens ten aanzien van de volgende andere openbare plaatsen:
a. Parkeerterreinen;
b. Bedrijfsterreinen;
c. Winkelcentra."
16.2. De gronden van het hoger beroep zijn niet gericht tegen de overweging van de rechtbank dat niet het college, maar de burgemeester op het handhavingsverzoek van Pattje had moeten beslissen. De Afdeling zal daarom uitsluitend beoordelen of de rechtbank op juiste gronden tot de conclusie is gekomen dat er geen grond was voor toewijzing van het verzoek van Pattje.
16.3. Vaststaat dat de ODG de camera-opstelling in dit geval heeft geplaatst zonder dat de burgemeester daarover een besluit heeft genomen.
16.4. Artikel 2:77 van de APV geeft de burgemeester van Midden-Groningen de bevoegdheid om camera's in openbaar gebied in te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats. Dit artikel, en artikel 151c van de Gemeentewet, bevatten geen verbod voor derden om camera's te plaatsen en geen bevoegdheid voor de burgemeester om daarvoor al dan niet toestemming te verlenen. Een derde die een camera plaatst, handelt dus niet in strijd met deze artikelen, ook niet als deze camera in openbaar gebied is geplaatst of op openbaar gebied is gericht. Dat betekent dat de burgemeester op grond van deze artikelen ook niet de bevoegdheid heeft om handhavend op te treden tegen plaatsing van een camera door een derde. Plaatsing van camera's door derden wordt gereguleerd door de Algemene verordening gegevensbescherming en is een zaak van de Autoriteit Persoonsgegevens, waartoe Pattje zich overigens mede heeft gewend.
16.5. Het doel van de plaatsing van een camera door een derde is voor het voorgaande niet relevant. De overweging van de rechtbank dat de camera-opstelling die door de ODG is geplaatst dienstig is aan handhaving van de openbare orde, is niet dragend geweest voor haar oordeel. Of deze overweging van de rechtbank al dan niet juist is, kan dan ook in het midden blijven.
16.6. De slotsom is dat de rechtbank terecht de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 10 november 2020 in stand heeft gelaten, voor zover het gaat om de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de camera-opstelling. De betogen slagen niet.
Conclusie
17. Het hoger beroep van Pattje is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover het gaat over het uitvoeren van bouwkundige opnames van woningen bij de tewaterlating van schepen van groter dan 60 m. Het beroep van Pattje daarover moet alsnog ongegrond worden verklaard, zodat de betreffende invorderingsbesluiten in stand blijven. De aangevallen uitspraak moet ook worden vernietigd, voor zover het college specifiek in verband met dit onderdeel is veroordeeld tot vergoeding van gemaakte proceskosten in beroep en kosten in bezwaar, en is bepaald dat het college het betaalde griffierecht moet vergoeden. De Afdeling gaat ervan uit dat het gaat om een bedrag van € 1.496,00 aan gemaakte proceskosten in beroep, een bedrag van € 2.244,00 aan gemaakte kosten in bezwaar, en een bedrag van € 354,00 aan griffierecht. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, voor zover het over het geluidsniveau en de camera-opstelling gaat.
18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van Pattje Waterhuizen B.V. ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2021 in zaken nrs. 20/2487, 20/3316, 21/6, 21/1434, 21/1470 en 21/2500, voor zover de rechtbank de besluiten van 26 juni 2020 met kenmerken 2020-006797 en 2020-011715 heeft vernietigd, het besluit van 11 november 2020 met kenmerk 2020-029860/2020-026655 gedeeltelijk heeft vernietigd, en de besluiten van 14 januari 2020 met kenmerk Z2019-00000332, van 26 maart 2020 met kenmerk 2020-011715, en van 26 juni 2020 met kenmerk 2020-024371 heeft herroepen, en voor zover de rechtbank het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen heeft veroordeeld tot vergoeding aan Pattje Waterhuizen B.V. van door haar gemaakte proceskosten tot een hoger bedrag dan € 1.496,00 en door haar gemaakte kosten in bezwaar tot een hoger bedrag dan € 1.496,00, en voor zover de rechtbank heeft bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen de door Pattje Waterhuizen B.V. betaalde griffierechten tot een hoger bedrag dan € 360,00 aan haar dient te vergoeden;
IV. verklaart het beroep van Pattje Waterhuizen B.V. tegen de besluiten van 26 juni 2020 met kenmerken 2020-006797 en 2020-011715 en het besluit van 11 november 2020 met kenmerk 2020-029860/2020-026655 ongegrond;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. G.O. van Veldhuizen leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Witsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
727