ECLI:NL:RVS:2023:4302
202204093/1/V6.
Datum uitspraak: 29 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juni 2022 in zaak nr. 21/1328 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2020 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 27 januari 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 mei 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.J. van der Graaf, advocaat te Arnhem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. J.M. Sidler, zijn verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaken nrs. 202204569/1/V6 en 202204684/1/V6.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding en samenvatting
2. [appellant] stelt afkomstig te zijn uit Sierra Leone en geboren te zijn op [geboortedatum] 1983. Hij is sinds 1999 in Nederland en aan hem is met ingang van 15 juni 2007 een verblijfsvergunning verleend in het kader van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet. [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn identiteit en nationaliteit bij het verzoek een gelegaliseerde geboorteakte overgelegd, die is afgegeven en gelegaliseerd in 2017. Hij heeft daarnaast een Sierra Leoons biometrisch paspoort overgelegd dat is afgegeven op 14 februari 2019 en geldig is tot 14 februari 2024.
2.1. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat hij ernstig twijfelt aan de identiteit en nationaliteit van [appellant]. De staatssecretaris heeft deze twijfel gebaseerd op een leeftijdsonderzoek dat in een eerdere door [appellant] gevoerde asielprocedure heeft plaatsgevonden. Uit het verslag van het leeftijdsonderzoek van 2 mei 2000 volgt dat [appellant] ten tijde van zijn eerste asielaanvraag in 1999 meerderjarig was en niet minderjarig zoals hij stelde. Daarnaast volgt uit een rapport taalanalyse van 23 augustus 2006, opgesteld door het Bureau Land en Taal (thans: Team Onderzoek en Expertise Land en Taal; hierna: TOELT), dat [appellant] eenduidig niet te herleiden is tot de spraak- en cultuurgemeenschap binnen Sierra Leone, maar wel eenduidig herleidbaar is tot de spraakgemeenschap binnen Guinee. De staatssecretaris heeft gesteld dat [appellant] de twijfel aan zijn identiteit en nationaliteit niet heeft weggenomen met het overleggen van een gelegaliseerde geboorteakte en paspoort met gegevens die inhoudelijk overeenkomen met de informatie die [appellant] eerder heeft verstrekt over zijn identiteit en nationaliteit. De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat hij niet kan vaststellen of voorafgaand aan de afgifte van het door [appellant] overgelegde Sierra Leoonse paspoort een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. Volgens de staatssecretaris is de twijfel over de identiteit en nationaliteit van [appellant] zo groot, dat hij de door hem overgelegde documenten ter staving daarvan niet kan accepteren in deze naturalisatieprocedure.
2.2. De Afdeling komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op basis van het verslag van het leeftijdsonderzoek en het rapport taalanalyse op het standpunt heeft gesteld dat er twijfel bestaat over de identiteit en nationaliteit van [appellant]. Bij het verzoek om hem het Nederlanderschap te verlenen heeft [appellant] echter een gelegaliseerde geboorteakte en een authentiek Sierra Leoons paspoort overgelegd. De vraag is of [appellant] daarmee de twijfels over zijn identiteit en nationaliteit heeft weggenomen. De Afdeling is van oordeel dat in het kader van naturalisatie weliswaar geldt dat de identiteit en nationaliteit van een verzoeker buiten twijfel moeten zijn, maar dat betekent niet dat de staatssecretaris zonder deugdelijke motivering voorbij mag gaan aan de authentieke documenten die de desbetreffende verzoeker heeft overgelegd. De motivering die de staatssecretaris geeft voor het niet accepteren van de door een verzoeker overgelegde documenten in de naturalisatieprocedure is afhankelijk van de bewijswaarde van die documenten. De Afdeling heeft daarom aanleiding gezien om in deze uitspraak voor de rechtspraktijk te verduidelijken wat het toetsingskader is voor de beoordeling van de bewijswaarde van documenten die verzoekers bij hun naturalisatieverzoek overleggen. Dit toetsingskader houdt onder meer in dat de staatssecretaris moet beoordelen of voorafgaand aan de afgifte van de documenten een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden.
De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris in dit geval niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat voorafgaand aan de afgifte van de door [appellant] overgelegde geboorteakte en het paspoort geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. Hierdoor kan niet beoordeeld worden of [appellant] met de door hem overgelegde documenten de twijfels over zijn identiteit en nationaliteit heeft weggenomen. Het besluit op bezwaar is daarom in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust in strijd met artikel 7:12 van die wet niet op een deugdelijke motivering.
2.3. Hieronder wordt eerst de uitspraak van de rechtbank uiteengezet, gevolgd door de hogerberoepsgronden van [appellant]. De Afdeling legt daarna uit hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Uitspraak rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] met het overleggen van de gelegaliseerde geboorteakte de twijfel over zijn leeftijd niet heeft weggenomen. Over het rapport taalanalyse heeft de rechtbank overwogen dat dit op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redeneringen begrijpelijk zijn en de getrokken conclusies daarop aansluiten. [appellant] heeft de gerezen twijfels volgens haar niet weggenomen met het door hem overgelegde paspoort, omdat niet gebleken is dat aan de afgifte daarvan een deugdelijk identificatieproces vooraf is gegaan. [appellant] heeft volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat hij in Sierra Leone is geweest om het paspoort aan te vragen en op te halen. Dat het overgelegde paspoort een biometrisch paspoort is, maakt dit niet anders, omdat daarmee niet gegarandeerd is dat [appellant] in persoon voor de Sierra Leoonse autoriteiten is verschenen. De rechtbank heeft hierbij van belang geacht dat de staatssecretaris uit ambtelijke informatie heeft afgeleid dat biometrische paspoorten in Sierra Leone niet altijd in persoon worden aangevraagd en afgehaald.
Heeft [appellant] zijn identiteit en nationaliteit aangetoond?
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij een brondocument heeft overgelegd in de vorm van een gelegaliseerde geboorteakte. Daarnaast heeft hij een biometrisch paspoort overgelegd dat dezelfde persoonsgegevens bevat als de geboorteakte. [appellant] vindt dat hij met het overleggen van deze documenten de ontstane twijfel over zijn leeftijd en nationaliteit heeft weggenomen. De documenten bieden volgens hem voldoende aanknopingspunten voor de door hem gestelde identiteit en nationaliteit. De staatssecretaris hecht volgens hem ten onrechte geen waarde aan de inhoud van de overgelegde documenten, waaruit volgt dat hij geboren is op [geboortedatum] 1983 en de Sierra Leoonse nationaliteit heeft. De enige concrete grond voor twijfel over de inhoud van de gelegaliseerde geboorteakte is het resultaat van het leeftijdsonderzoek. Daaruit volgt dat hij waarschijnlijk vier tot vijf jaar ouder is. De rechtbank en de staatssecretaris sluiten volgens [appellant] ten onrechte op voorhand uit dat de uitslag van dit leeftijdsonderzoek onjuist kan zijn. Ook is niet uitgesloten dat zijn geboorte in Sierra Leone op een feitelijk onjuiste datum is geregistreerd. Dit komt volgens [appellant] in landen zonder goede geboorteregistratie veel voor.
[appellant] vindt verder dat het rapport taalanalyse geen aanleiding geeft voor twijfel aan de juistheid van de door hem overgelegde documenten. [appellant] voert aan dat er door de jaren heen veel kritiek is geweest op taalanalyses en dat de staatssecretaris hier terughoudend gebruik van moet maken. [appellant] wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI5889, waaruit volgens hem volgt dat in een rapport taalanalyse voorbeelden van de uitspraak, woordkeuze en grammatica van de desbetreffende vreemdeling moeten worden toegelicht of vergeleken met wat in het gestelde land van herkomst gebruikelijk is. Volgens [appellant] heeft TOELT naar aanleiding van deze uitspraak de opzet en inhoud van taalanalyses uitgebreid met meer ruimte voor een onderbouwing van de conclusies. Dit betekent volgens hem dat taalanalyses uit de periode vóór de uitspraak van 19 mei 2009 niet zonder meer voldoen aan de geldende zorgvuldigheidseisen voor deskundigenadviezen.
Toetsingskader taalanalyse en leeftijdsonderzoek
4.1. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een advies van TOELT een deskundigenadvies is aan de staatssecretaris voor de uitvoering van zijn bevoegdheden. De staatssecretaris mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:197, onder 2.3.
Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2566, onder 4.1.
4.2. Ook voor het leeftijdsonderzoek geldt dat de staatssecretaris zich op grond van artikel 3:2 van de Awb ervan moet vergewissen dat het onderzoek op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 23 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AM2916, onder 2.3.1 en 2.3.2.
Staatssecretaris mocht taalanalyse en leeftijdsonderzoek bij beoordeling betrekken
4.3. Uit het rapport taalanalyse volgt dat [appellant] eenduidig niet te herleiden is tot de spraakgemeenschap binnen Sierra Leone, maar wel tot de spraakgemeenschap binnen Guinee. De taalanalyse is verricht door een taalanalist die afkomstig is uit Sierra Leone. Zijn moedertaal is het Fula en hij beheerst ook het Krio, de gemeenschappelijke taal van Sierra Leone. Uit het rapport taalanalyse volgt dat [appellant] geen Krio beheerst. Hij gebruikt bovendien woorden die niet gangbaar zijn in Sierra Leone, maar typisch voor Guinee, waaronder Franse leenwoorden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redeneringen begrijpelijk zijn en de getrokken conclusies daarop aansluiten. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2009 maakt dit niet anders, omdat de Afdeling onder 2.2.2 van die uitspraak heeft overwogen dat de in die zaak betrokken taalanalist de voorbeelden van de uitspraak, woordkeuze en grammatica van de betrokken vreemdeling niet had toegelicht of vergeleken met wat gebruikelijk was in het door die vreemdeling gestelde land van herkomst. Anders dan in die zaak, heeft de taalanalist in dit geval wel de uitspraak, woordkeuze en grammatica van [appellant] toegelicht in het rapport taalanalyse. De stelling van [appellant] dat TOELT de opzet en inhoud van taalanalyses heeft uitgebreid naar aanleiding van de uitspraak van 19 mei 2009 en taalanalyses uit de periode vóór die uitspraak niet zonder meer voldoen aan de geldende zorgvuldigheidseisen, wat daar ook van zij, laat onverlet dat het rapport taalanalyse in dit geval zorgvuldig tot stand is gekomen. De staatssecretaris mocht het rapport taalanalyse dan ook bij zijn beoordeling betrekken.
4.4. Anders dan [appellant] betoogt, hebben de rechtbank en de staatssecretaris verder niet op voorhand uitgesloten dat de uitslag van het leeftijdsonderzoek onjuist kan zijn. De rechtbank en de staatssecretaris hebben er rekening mee gehouden dat het leeftijdsonderzoek een foutmarge van 5% kent. Maar de rechtbank heeft terecht overwogen dat deze foutmarge niet maakt dat de uitkomsten van het leeftijdsonderzoek in dit geval zonder meer onbetrouwbaar of onjuist zijn en dat de staatssecretaris daarom niet van de conclusies mag uitgaan. Het is immers aan [appellant] om de bevindingen van het leeftijdsonderzoek te betwisten door een contra-expertise of andere stukken te overleggen. Dit heeft hij niet gedaan. Met de enkele stelling dat niet uitgesloten is dat zijn geboorte in Sierra Leone is geregistreerd op een feitelijk onjuiste datum, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hiervan daadwerkelijk sprake is. De algemene stelling dat dit veel voorkomt in landen zonder goede geboorteregistratie maakt dit niet anders, aangezien hieruit evenmin volgt dat de geboorte van [appellant] op een feitelijk onjuiste datum is geregistreerd.
4.5. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich terecht op grond van het rapport taalanalyse en het verslag van het leeftijdsonderzoek op het standpunt gesteld dat er twijfels bestaan aan de identiteit en nationaliteit van [appellant].
4.6. Het betoog slaagt in zoverre niet.
Heeft [appellant] de gerezen twijfel weggenomen met de overgelegde documenten?
5. [appellant] heeft bij het verzoek een gelegaliseerde geboorteakte en een authentiek Sierra Leoons biometrisch paspoort overgelegd. Deze documenten vormen nader bewijs voor de door [appellant] opgegeven geboortedatum en nationaliteit. De gelegaliseerde geboorteakte is door de gemeente Arnhem geaccepteerd als brondocument voor het opnemen van de persoonsgegevens van [appellant] in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Uit de Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de Handleiding RWN), paragraaf 3.5.2 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, zoals deze luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, volgt dat de verlening van het Nederlanderschap in de regel plaatsvindt op basis van de inschrijving als ingezetene in de brp. Uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.3 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, volgt dat als in het verleden al gelegaliseerde of van apostille voorziene documenten zijn overgelegd en verwerkt in de brp, de staatssecretaris niet eist dat de verzoeker wederom dezelfde documenten overlegt. Maar als er op goede gronden twijfel is gerezen, moeten opnieuw originele gelegaliseerde of van apostille voorziene documenten worden overgelegd. Omdat er in dit geval op goede gronden twijfel is gerezen, moest [appellant] opnieuw originele documenten overleggen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:501, onder 2, volgt uit de RWN en de Handleiding RWN dat het aan een verzoeker is om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen en dat het aan de staatssecretaris is om te beoordelen of de identiteit en nationaliteit van die verzoeker met de door hem overgelegde stukken zijn komen vast te staan. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6673, onder 2.2.3, is de verlening van het Nederlanderschap, wegens de daaraan verbonden gevolgen, een zaak van groot gewicht en is de staatssecretaris dan ook bevoegd om op de daartoe geëigende wijze bewijs van de gestelde identiteit en nationaliteit van een verzoeker te verlangen. Dat betekent dat de identiteit en de nationaliteit van een verzoeker buiten twijfel moeten zijn. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2483, onder 5.1.
5.2. Dit toetsingskader betekent echter niet dat de staatssecretaris zonder deugdelijke motivering voorbij mag gaan aan de documenten die een verzoeker heeft overgelegd bij zijn naturalisatieverzoek. De motivering die de staatssecretaris geeft voor het niet accepteren van de door de desbetreffende verzoeker overgelegde documenten is afhankelijk van de bewijswaarde die de overgelegde documenten hebben. De Afdeling ziet daarom aanleiding om voor de rechtspraktijk te verduidelijken wat het toetsingskader is voor de beoordeling van de bewijswaarde van documenten. Voor het kader dat de Afdeling hierna uiteen zal zetten wijst zij ter vergelijking op haar uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, onder 8.1 tot en met 8.6.
Toetsingskader voor beoordeling van de bewijswaarde van documenten
5.3. Uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.2.1 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, zoals deze luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, volgt dat een verzoeker bij de indiening van een naturalisatieverzoek een geldig buitenlands reisdocument moet overleggen en dat de staatssecretaris hem ook vraagt om andere bewijsstukken te overleggen. In de Handleiding RWN, paragrafen 3.5.1 tot en met 3.5.3 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, zoals deze luidden ten tijde van het besluit op bezwaar, gelezen in samenhang met artikel 31, vijfde lid, van het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het BvvN), is nader geconcretiseerd welke andere bewijsstukken een verzoeker kan overleggen.
5.4. Als de staatssecretaris gemotiveerd betwist dat een door een verzoeker overgelegd document overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt, of zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij niet kan vaststellen of een overgelegd geschrift aan deze vereisten voldoet, moet in beginsel de desbetreffende verzoeker aannemelijk maken dat dit geschrift wel aan deze vereisten voldoet. Een verzoeker kan dit doen met een deskundigenrapport over de echtheidskenmerken van de desbetreffende akte of een verklaring van de bevoegde autoriteit waarin wordt bevestigd dat de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. In voorkomende gevallen, in het bijzonder als een verzoeker aannemelijk maakt dat in het herkomstland geen legalisatiemogelijkheden bestaan en ook alternatieve vormen van nadere bewijsverkrijging, zoals het overleggen van een deskundigenverklaring, niet beschikbaar of onevenredig bezwarend zijn, kan een redelijke bewijslastverdeling met zich brengen dat ook de staatssecretaris moet onderzoeken of de akte overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie is opgemaakt. Daarbij kan, indien uitvoerbaar, bijvoorbeeld worden gedacht aan het initiëren van een deskundigenonderzoek naar de echtheidskenmerken van de desbetreffende akte of het door tussenkomst van het ministerie van Buitenlandse Zaken initiëren van een onderzoek door de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging ter plaatse naar de vraag of de desbetreffende akte inderdaad overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door de daarin genoemde bevoegde instantie is afgegeven.
5.5. Als een verzoeker bij zijn naturalisatieverzoek authentieke documenten overlegt, betekent dat niet zonder meer dat de staatssecretaris van de juistheid van de daarin vermelde feiten moet uitgaan. Bij het beoordelen of hij van de juistheid van deze feiten moet uitgaan, moet de staatssecretaris onder meer bezien of voorafgaand aan de afgifte van het document een behoorlijk onderzoek in de vorm van een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden.
Als de staatssecretaris stelt dat er geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, moet hij dit concreet onderbouwen. Het in algemene zin uiten van twijfels over de afgiftepraktijk van het desbetreffende brondocument in de afgevende staat, bijvoorbeeld door te wijzen op frauduleuze praktijken die zich incidenteel hebben voorgedaan, is hiervoor onvoldoende. Aan het individuele naturalisatieverzoek te relateren omstandigheden kunnen, eventueel in samenhang met twijfels over de algemene afgiftepraktijk, hiervoor wel voldoende zijn. Hierbij kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de verklaringen van een verzoeker over de wijze waarop en de documenten waarmee hij het desbetreffende brondocument heeft verkregen, niet consistent zijn of niet stroken met de inhoud van het desbetreffende document, of niet overeenkomen met wat in algemene bronnen staat over de afgifte van een dergelijk document. Verder kan worden gedacht aan de omstandigheid dat aannemelijk is dat de documenten waarmee een verzoeker het desbetreffende brondocument heeft verkregen, niet betrouwbaar zijn. Om de staatssecretaris in staat te stellen hierover een standpunt in te nemen, mag hij van een verzoeker verlangen dat hij die onderliggende documenten overlegt, tenzij de verzoeker aannemelijk maakt dat hij dit niet kan en dat de staatssecretaris hem dit niet mag verwijten. Ook kan worden gedacht aan de omstandigheid dat de gegevens die in het brondocument worden vermeld, niet overeenkomen met gegevens die worden vermeld in andere documenten die een verzoeker ten grondslag heeft gelegd aan zijn naturalisatieverzoek. Als uit de door de staatssecretaris aangevoerde feiten of omstandigheden blijkt dat voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, dan is het aan een verzoeker om het tegendeel aannemelijk te maken. Een verzoeker kan hiervoor bewijs leveren vanuit andere bronnen dan brondocumenten. Bij de beoordeling of een verzoeker in zijn bewijslevering is geslaagd, betrekt de staatssecretaris ook in hoeverre de eerder of later verstrekte gegevens zijn ontleend aan als objectief te beschouwen bewijsbronnen.
5.6. Verder is van belang dat in het internationale rechtsverkeer aan paspoorten een belangrijke bewijsfunctie wordt toegekend. Dat betekent dat de staatssecretaris in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door een bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet uitgaan. Dat laat onverlet dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de juistheid van de gegevens van het paspoort mag betrekken of er een deugdelijk identificatieproces aan de afgifte van het paspoort voorafgegaan is. Maar niet elke daadwerkelijke of veronderstelde administratieve tekortkoming in het afgifteproces van de afgevende vreemde staat volstaat om in het geval van een echt bevonden paspoort te concluderen dat geen sprake is van een deugdelijk identificatieproces voorafgaand aan de afgifte van een paspoort. Een geval waarin geen deugdelijk identificatieproces is verricht, is bijvoorbeeld de situatie waarin een paspoort gekocht blijkt te zijn.
5.7. De Afdeling overweegt concluderend dat in zaken over naturalisatieverzoeken de staatssecretaris eerst zal moeten vaststellen of de verzoeker documenten heeft overgelegd als bedoeld in de Handleiding RWN, paragraaf 3.2.1 en paragraaf 3.5.1 tot en met 3.5.3 van het beleid voor artikel 7 van de RWN, gelezen in samenhang met artikel 31, vijfde lid, van het BvvN. Als dat het geval is, moet de staatssecretaris nagaan of er aanleiding bestaat te twijfelen aan de door een verzoeker gestelde identiteit en nationaliteit. Deze twijfel kan bijvoorbeeld bestaan op grond van een taalanalyse door TOELT, een documentonderzoek door het Team onderzoek en Expertise Documenten (TOED), een leeftijdsonderzoek of een combinatie van deze onderzoeken. Ook kan er gerede twijfel ontstaan op grond van de overige inhoud van het vreemdelingenrechtelijk dossier van een verzoeker of op grond van andere bekende feiten en omstandigheden. Als er twijfel bestaat over de identiteit en nationaliteit van een verzoeker, zal de staatssecretaris moeten beoordelen of de verzoeker de gerezen twijfel met de overgelegde documenten heeft weggenomen. In dat kader zal de staatssecretaris moeten beoordelen of buiten twijfel uit de door de verzoeker overgelegde documenten volgt dat de daarin vermelde identiteit en nationaliteit juist zijn. De staatssecretaris mag daarbij niet zonder deugdelijke motivering voorbijgaan aan de documenten die de verzoeker heeft overgelegd. De bewijswaarde van de overgelegde documenten is hierbij doorslaggevend.
Welke bewijswaarde komt toe aan de door [appellant] overgelegde documenten?
6. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] met de overgelegde en echt bevonden gelegaliseerde geboorteakte en het Sierra Leoonse paspoort de gerezen twijfel heeft weggenomen, is dus van belang welke bewijswaarde die documenten hebben. Zoals hiervoor onder 5.5 is overwogen, hoeft de staatssecretaris niet zonder meer uit te gaan van de feiten die in de overgelegde documenten zijn vermeld. Bij het beoordelen of de staatssecretaris van deze feiten mag uitgaan, moet hij nagaan of voorafgaand aan de afgifte van de documenten een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. Gelet op wat onder 5.6 is overwogen, geldt dat de staatssecretaris in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet uitgaan.
6.1. De staatssecretaris stelt dat voorafgaand aan de afgifte van het paspoort van [appellant] geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden. Hij heeft in de besluiten uiteengezet dat [appellant] weliswaar bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij naar Guinee is gereisd, maar dat [appellant] daarmee niet heeft aangetoond dat hij het paspoort in persoon heeft aangevraagd en opgehaald in Sierra Leone. De staatssecretaris heeft er in dit verband op gewezen dat het paspoort van [appellant] geen in- en uitreisstempels van Sierra Leone bevat. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de huidige afgifteprocedure voor paspoorten in Sierra Leone niet heel erg afwijkt van de procedure die omschreven is in het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van mei 2011 inzake Sierra Leone. In dit ambtsbericht staat in paragraaf 3.3.4.3 dat paspoorten uitsluitend worden afgegeven door het Passport Department van het Immigration Office in Freetown, Sierra Leone. Het aanvraagformulier voor een paspoort is verkrijgbaar bij dit departement. Een aanvrager moet het ingevulde aanvraagformulier ook daar weer inleveren, samen met zijn nationale identiteitskaart, geboorteakte en de betaling voor het paspoort. De staatssecretaris heeft hieraan toegevoegd dat een aanvrager ook pasfoto’s in drievoud moet overleggen.
In beroep heeft de staatssecretaris naar voren gebracht dat hem uit ambtelijke informatie is gebleken dat biometrische paspoorten niet altijd in persoon in Sierra Leone worden aangevraagd en afgehaald. Op de zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd toegelicht dat hij deze informatie van TOED heeft ontvangen en dat TOED deze informatie heeft verkregen van een medewerker van de Nederlandse ambassade in Sierra Leone.
6.2. De staatssecretaris heeft in de besluiten geen concreet standpunt ingenomen over de overgelegde gelegaliseerde geboorteakte. Op de zitting bij de Afdeling heeft hij toegelicht dat, als hij het standpunt inneemt dat hij niet van de identificerende gegevens kan uitgaan, dit ook geldt voor de gegevens in de geboorteakte.
6.3. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris met de onder 6.1 en 6.2 weergegeven motivering niet concreet heeft onderbouwd dat er in dit geval geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden bij de aanvraag en afgifte van de geboorteakte en het paspoort. Het besluit op bezwaar is ook niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. De Afdeling acht hiervoor het volgende van belang.
6.4. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij de gelegaliseerde geboorteakte heeft verkregen via een vriend in Nederland. [appellant] heeft zijn persoonsgegevens doorgegeven aan deze vriend. Vervolgens heeft de familie van zijn vriend in Sierra Leone de geboorteakte aangevraagd. Volgens het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van mei 2011 inzake Sierra Leone, paragraaf 3.3.4.1, mag het aanvragen van een geboortebewijs door iemand anders dan de persoon in kwestie worden gedaan. De staatssecretaris heeft op de zitting bij de Afdeling bevestigd dat deze informatie over geboorteakten nog steeds geldt. De door [appellant] omschreven wijze van verkrijging van de geboorteakte komt dus overeen met de informatie in het ambtsbericht.
6.5. [appellant] stelt verder het paspoort in persoon in Sierra Leone te hebben aangevraagd en afgehaald. Ter onderbouwing van deze stelling heeft [appellant] een boekingsbevestiging en een vreemdelingenpaspoort overgelegd met daarin een visum en reisstempels, waaruit blijkt dat hij op 1 januari 2019 van Brussel naar Guinee is gereisd en op 14 maart 2019 van Guinee naar Brussel. [appellant] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in de periode van 1 januari 2019 tot en met 14 maart 2019 vanuit Guinee met een taxi naar Freetown, Sierra Leone, is gereisd. [appellant] heeft toegelicht dat hij met een ingevuld aanvraagformulier voor een paspoort en zijn geboorteakte naar het Passport Department in Sierra Leone is geweest en dat ter plaatse foto’s zijn gemaakt en vingerafdrukken zijn afgenomen. Op basis daarvan is volgens [appellant] het paspoort afgegeven. Uit het overgelegde authentieke paspoort blijkt dat dit is afgegeven op 14 februari 2019 in Freetown, Sierra Leone, dat wil zeggen binnen de hiervoor genoemde periode van 1 januari 2019 tot en met 14 maart 2019.
6.6. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] met het overleggen van de boekingsbevestiging en het vreemdelingenpaspoort, bezien in samenhang met de afgiftedatum van het Sierra Leoonse paspoort, een begin van bewijs geleverd van zijn stelling dat hij in Sierra Leone is geweest om zijn paspoort in persoon aan te vragen en af te halen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat uit het algemeen ambtsbericht van de minister van Buitenlandse Zaken van mei 2011 inzake Sierra Leone, paragraaf 3.3.4, volgt dat men het land vrij in en uit kan reizen via de luchthaven, de haven of over de weg en dat er geen uitreisvisum is vereist. Uit het ambtsbericht kan niet worden afgeleid of een inreisvisum vereist is als men over de weg reist en of de Sierra Leoonse autoriteiten dan in- en uitreisstempels zetten. De staatssecretaris heeft hierover geen duidelijkheid verschaft. Omdat het in dit geval gaat om de vraag of [appellant] met de door hem overgelegde documenten de gerezen twijfel heeft weggenomen, neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de persoonsgegevens die vermeld zijn in de door [appellant] overgelegde gelegaliseerde geboorteakte en het Sierra Leoonse paspoort overeenkomen met de persoonsgegevens die [appellant] bij zijn aanvraag om een verblijfsvergunning asiel op 7 april 1999 heeft verstrekt. [appellant] heeft hierover steeds consistent verklaard.
6.7. Gelet op deze feiten en omstandigheden en het hiervoor onder 5.5 en 5.6 uiteengezette kader, heeft de staatssecretaris ten onrechte volstaan met het standpunt dat het paspoort van [appellant] geen in- en uitreisstempels van Sierra Leone bevat en de algemene, voor het eerst in beroep ingenomen, stelling dat uit ambtelijke informatie is gebleken dat biometrische paspoorten niet altijd in persoon in Sierra Leone worden aangevraagd en afgehaald. Het had in dit geval op de weg van de staatssecretaris gelegen om nader onderzoek te doen naar de bewijswaarde van de geboorteakte en het paspoort en de wijze waarop [appellant] stelt deze documenten te hebben verkregen, zo nodig door hem te horen.
Omdat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat voorafgaand aan de afgifte van de geboorteakte en het authentieke paspoort geen deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden, is het besluit op bezwaar in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet niet op een deugdelijke motivering. De Afdeling komt hierdoor niet toe aan beantwoording van de vraag of [appellant] met de door hem overgelegde documenten de twijfels over zijn identiteit en nationaliteit heeft weggenomen.
6.8. Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling zal het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 27 januari 2021 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
8. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 juni 2022 in zaak nr. 21/1328;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 27 januari 2021, Z1-111494557965;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
899 BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 7
1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
[…]
Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
Artikel 31
5. De autoriteit die het naturalisatieverzoek in ontvangst neemt, alsook Onze Minister, kan verlangen dat de verzoeker de juistheid van de verstrekte gegevens bewijst door middel van zo nodig gelegaliseerde en eventueel inhoudelijk geverifieerde documenten. Hij kan tevens verlangen dat die aanvullende gegevens worden verstrekt indien dit naar zijn oordeel nodig is voor de beoordeling van het geval.
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap (ten tijde van het besluit op bezwaar)
Toelichting bij artikel 7
Paragraaf 3.2.1. Meerderjarige verzoeker
Omdat het van belang is dat de verzoeker aantoont dat hij degene is die hij opgeeft te zijn, dient hij als hoofdregel in persoon te verschijnen bij de indiening van zijn verzoek (artikel 2, tweede lid, RWN; artikel 3, eerste lid, BVVN; zie ook paragraaf 3.2.5). De burgemeester die het verzoek in ontvangst neemt, moet zich door nader onderzoek de nodige zekerheid verschaffen omtrent de identiteit van de verzoeker. Daartoe wordt de verzoeker gevraagd om een geldig buitenlands reisdocument te overleggen. In bepaalde gevallen zijn andere identiteitsdocumenten toegestaan (zie paragraaf 3.5.1). Voorts wordt de verzoeker gevraagd om andere bewijsstukken te overleggen, bijvoorbeeld een geboorteakte (zie paragraaf 3.5).
Paragraaf 3.5. Over te leggen documenten
Het verzoek om naturalisatie moet zoveel mogelijk worden ondersteund door (bewijs)stukken. De burgemeester kan van de verzoeker verlangen dat hij gegevens bewijst door middel van documenten (artikel 31, vijfde lid, BvvN).
Zorgvuldige voorbereiding te nemen naturalisatiebesluit
Naast het zo goed mogelijk toepassen van de nationaliteitsbepalingen vloeit uit art. 3:2 Awb voort dat het naturalisatiebesluit zo zorgvuldig mogelijk is voorbereid en genomen. Er bestaat bovendien een rechtsbelang bij het zoveel mogelijk zorgen dat naturalisatie tot Nederlander plaatsvindt op juiste persoonsgegevens en juiste nationaliteit. Mocht binnen twaalf jaar na de naturalisatie blijken dat sprake is geweest van valse verklaringen, bedrog of het verzwijgen van enig voor de verkrijging van het Nederlanderschap relevant feit dan dient te worden onderzocht of de verkrijging van het Nederlanderschap moet worden ingetrokken.
Om zekerheid te verkrijgen over de identiteit en nationaliteit van de vreemdeling die door naturalisatie het Nederlanderschap wil verkrijgen, overlegt de vreemdeling nationaliteit en -identiteit vaststellende documenten (zie onder meer artikel 31 BvvN en paragraaf 3.5.1 en 3.5.3 bij artikel 7 RWN). Dit geldt ook voor de vreemdeling aan wie een regulier verblijfsrecht is verstrekt, waarbij hij, al dan niet ambtshalve, is vrijgesteld van het ‘paspoortvereiste’.
Paragraaf 3.5.1. Buitenlands reisdocument/aantonen bezit vreemde nationaliteit
Algemeen
De verzoeker moet in beginsel een geldig buitenlands reisdocument overleggen, inclusief alle pagina’s met in- en uitreisstempels. Dit niet alleen in verband met identificatie van de verzoeker maar ook om zijn nationaliteit en verblijf te kunnen vaststellen en de in het reisdocument vermelde personalia te vergelijken met de overgelegde akte(n) van de burgerlijke stand. Kennis over de actuele nationaliteit van de te naturaliseren vreemdeling is noodzakelijk omdat aan de hand daarvan wordt beoordeeld of de verzoeker na het verkrijgen van het Nederlanderschap afstand moet doen van de oorspronkelijke nationaliteit. Deze afstandsplicht is in beginsel een voorwaarde voor de naturalisatie.
Paragraaf 3.5.2. Buitenlandse akten van de burgerlijke stand
De verzoeker moet in beginsel de volgende buitenlandse akten (van de burgerlijke stand) overleggen (zie voor uitzonderingen hieronder paragraaf 3.5.4):
• geboorteakte van hemzelf en geboorteakten van kinderen voor wie medeverlening wordt gevraagd. In geval van adoptiefkinderen eventueel aangevuld met de adoptieakte of het adoptievonnis of andere stukken waarmee de adoptie kan worden aangetoond;
• huwelijksakte als naturalisatie verzocht wordt op grond van driejarig huwelijk met een Nederlander (vergelijk artikel 8, tweede lid, RWN) of als de verzoeker als gevolg van het huwelijk meerderjarig is geworden;
• echtscheidings- c.q. verstotingsakte. Dit document is van belang voor de beoordeling of er mogelijk sprake is van bigamie (artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d, RWN), of als de verzoeker aangeeft dat hij meer huwelijken heeft dan in de brp staan;
• bewijs van erkenning of wettiging (bijvoorbeeld erkenningsakte, geboorteakte met latere vermelding betreffende erkenning of wettiging of huwelijksakte ouders) in geval van een verzoek om naturalisatie als bedoeld in artikel 8, vijfde lid, RWN.
[…]
Als de overgelegde buitenlandse akten van de burgerlijke stand ten tijde van de indiening van het verzoek om naturalisatie kunnen worden geaccepteerd als brondocument voor gegevens over ingezetenen in de brp, worden deze documenten ook aanvaard voor de verlening van het Nederlanderschap. Immers, in den regel vindt de verlening van het Nederlanderschap plaats op basis van de inschrijving als ingezetene in de brp. Wordt echter bij de gemeente een document overgelegd waaruit blijkt dat de brp moet worden gewijzigd, dan wordt hiervoor zo mogelijk, zorg gedragen alvorens advies aan de IND wordt uitgebracht.
[…]
Paragraaf 3.5.3. In het verleden overgelegde buitenlandse akten
Als in het verleden al gelegaliseerde/van apostille voorziene (en soms tevens geverifieerde) documenten zijn overgelegd en verwerkt in de brp of in een akte van de burgerlijke stand in Nederland, wordt afgezien van het wederom overleggen van dezelfde documenten. Echter, in geval van op goede gronden gerezen twijfel, moeten opnieuw originele gelegaliseerde/van apostille voorziene documenten worden overgelegd.
Als aanwijzingen bestaan dat het gelegaliseerde document inhoudelijk onjuist is, beslist de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) aan de hand van de overige ter beschikking staande gegevens of verificatieonderzoek wordt gedaan.