ECLI:NL:RVS:2025:741
202104382/1/A3.
Datum uitspraak: 26 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
U-stal Holding B.V. (hierna: U-stal), gevestigd in Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 mei 2021 in zaak nr. 20/2579 in het geding tussen:
U-stal
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug (hierna: het college).
Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het ‘Aanwijzingsbesluit dienst van algemeen economisch belang’ genomen.
Bij besluit van 16 juni 2020 heeft het college het door U-stal daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het door U-stal daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft U-stal hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
U-stal heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft ook een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2024, waar U-stal, vertegenwoordigd door [gemachtigde, bijgestaan door mr. E. Steyger, advocaat te ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door M. Oomens, bijgestaan door mr. W.J.W. Engelhart en mr. R.E. Helder, beiden advocaat te Utrecht, zijn verschenen. Voorts zijn NS Fiets B.V. en NS Stations B.V., vertegenwoordigd door mr. F. Rijnsbergen, als partij gehoord.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
978 BIJLAGE
Wettelijk kader
Verdrag betreffende de Europese Unie
Artikel 2
De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.
Artikel 19
1. Het Hof van Justitie van de Europese Unie omvat het Hof van Justitie, het Gerecht en gespecialiseerde rechtbanken. Het verzekert de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen.
De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.
[…].
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 14
Onverminderd artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en de artikelen 93, 106, 107 van dit Verdrag en gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en territoriale samenhang, dragen de Unie en de lidstaten er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van de Verdragen, zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en, met name economische en financiële, voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen. Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen deze beginselen en voorwaarden vast, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, met inachtneming van de Verdragen, dergelijke diensten te verstrekken, te laten verrichten en te financieren.
Artikel 107
1. De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109.
2. De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.
3. De Commissie waakt voor de toepassing van dit artikel en richt, voor zover nodig, passende richtlijnen of besluiten tot de lidstaten.
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
Artikel 8:77
1. De schriftelijke uitspraak vermeldt:
a. de namen van partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden,
b. de gronden van de beslissing,
c. de beslissing,
d. de naam van de rechter of de namen van de rechters die de zaak heeft onderscheidenlijk hebben behandeld,
e. de dag waarop de beslissing is uitgesproken, en
f. door wie, binnen welke termijn en bij welke bestuursrechter welk rechtsmiddel kan worden aangewend.
[…].
Inleiding
1. In 2015 hebben ProRail B.V., de gemeenten Zeist en Utrechtse Heuvelrug en de provincie Utrecht plannen gemaakt om station Driebergen-Zeist te ontwikkelen. Eén van die plannen was de realisatie van een nieuwe bewaakte fietsenstalling.
NS Vastgoed B.V. is eigenaar van de percelen bij station Driebergen-Zeist en heeft een eeuwigdurend opstalrecht voor ProRail gevestigd voor onder andere het realiseren, exploiteren, in stand houden, in eigendom hebben, houden en gebruiken van een bewaakte fietsenstalling. ProRail heeft het gebruiksrecht van de bewaakte fietsenstalling aan NS Stations B.V. (hierna: NS Stations) verleend. Dit gebruiksrecht houdt in het recht om de bewaakte fietsenstalling te exploiteren, te gebruiken en te verhuren aan derden. Een en ander is vastgelegd in de akte "Vestiging opstalrechten, koop en levering opstalrechten onder voorbehoud economische gerechtigheid" van 30 augustus 2018.
NS Stations heeft ervoor gekozen om de exploitatie van de fietsenstalling te laten uitvoeren door haar dochtervennootschap NS Fiets B.V. (hierna: NS Fiets).
2. Op 5 november 2019 heeft het college het Aanwijzingsbesluit genomen. Bij dit besluit heeft het college als Dienst van Algemeen Economisch Belang (hierna: DAEB) aangewezen: "de exploitatie van de fietsenstalling bij station Driebergen-Zeist gedurende 10 jaar onder de voorwaarden zoals geformuleerd in de exploitatieovereenkomst tussen NS fiets, de provincie Utrecht en de gemeenten Zeist en Utrechtse Heuvelrug".
3. Kort daarna hebben NS Fiets, de provincie Utrecht en de gemeenten Utrechtse Heuvelrug en Zeist in november 2019 de in het Aanwijzingsbesluit genoemde Exploitatieovereenkomst Fietsenstalling Driebergen-Zeist (hierna: de exploitatieovereenkomst) gesloten. In artikel 2.2 van de exploitatieovereenkomst staat dat de partijen zijn overeengekomen dat gebruikers van de fietsenstalling gedurende elke eerste 24 uur gratis gebruik kunnen maken van de fietsenstalling en daarna tegen een laag tarief en dat de gemeenten deze dienst beschouwen als een dienst van algemeen economisch belang.
4. Van 1993 tot 2017 exploiteerde U-stal een bewaakte fietsenstalling voor betaald stallen in het stationsgebied Driebergen-Zeist. Vanaf 2017 exploiteerde U-Stal in het stationsgebied een tijdelijke bewaakte fietsenstalling die U-Stal huurde van BAM. De huurovereenkomst met BAM is op 17 februari 2020 beëindigd.
5. Het college heeft het door U-stal gemaakte bezwaar tegen het Aanwijzingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard omdat U-stal geen belanghebbende is bij het Aanwijzingsbesluit en geen procesbelang heeft bij het bezwaar.
6. De rechtbank heeft het daartegen door U-stal ingestelde beroep ongegrond verklaard. U-stal is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
Wat heeft U-stal in hoger beroep aangevoerd?
7. De Afdeling stelt voorop dat uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet volgt dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de naar voren gebrachte gronden.
Weergave van de feiten
8. U-stal betoogt dat de uitspraak van de rechtbank is gebaseerd op een onjuiste weergave van de feiten die ten onrechte de indruk wekt dat het college rechtmatig heeft gehandeld. Daartoe is volgens U-stal het volgende van belang.
Ten eerste heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat NS Fiets de exploitatie van de fietsenstalling heeft ‘teruggenomen’ van het college. Van ‘terugnemen’ is volgens U-stal geen sprake omdat NS Fiets de fietsenstalling niet eerder heeft geëxploiteerd.
Ten tweede is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat NS Fiets de exploitatie van de nieuwe bewaakte fietsenstalling heeft aanbesteed. Dat is niet juist. NS Fiets heeft de opdracht direct neergelegd bij Rataplan, die uit een aanbesteding van NS in 2017 als opdrachtnemer voor de exploitatie van fietsenstallingen was gekomen.
Ten derde heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college bij herhaling heeft gezegd dat het bereid is met U-stal te onderhandelen over het toekennen van een DAEB onder dezelfde condities als aan NS indien U-stal over een fietsenstalling in de nabijheid van het station zou beschikken. Volgens U-stal blijkt uit de stukken niet dat het college eerder zo’n toezegging heeft gedaan. Zo’n toezegging heeft het college voor het eerst op 21 maart 2021 ter zitting bij de rechtbank gedaan.
Ten vierde heeft de rechtbank volgens U-stal ten onrechte overwogen dat het college geen exclusief recht aan NS Fiets heeft verleend omdat het college geen zeggenschap heeft over te fietsenstalling. U-stal wijst erop dat het Aanwijzingsbesluit de exploitatie van de fietsenstalling omvat waarbij NS Fiets als betrokken ondernemer is aangewezen.
Oordeel
8.1. De Afdeling stelt vast dat het eerste punt terecht is voorgedragen, maar niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kan leiden omdat het niet is gericht tegen een dragende overweging van de uitspraak.
Ten aanzien van het tweede punt overweegt de Afdeling dat het berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van de rechtbank. Anders dan waar U-Stal vanuit gaat, heeft de rechtbank niet overwogen dat NS Fiets de bemensing van de bewaakte fietsenstalling na 2017 opnieuw heeft aanbesteed.
Ook het derde punt berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van de rechtbank. Anders dan U-stal betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat het college een toezegging heeft gedaan over de toekenning van een DAEB aan U-stal. De rechtbank heeft wel overwogen dat het college bij herhaling heeft gezegd dat als U-stal beschikt over een fietsenstalling in de nabijheid van het station, het ook met U-stal om de tafel zal gaan zitten om te onderhandelen over het aanbieden van gratis fietsparkeren onder vergelijkbare condities als met NS Fiets is overeengekomen.
Tot slot volgt de Afdeling niet dat wat U-stal als vierde punt naar voren heeft gebracht. De overweging van de rechtbank, dat het college geen exclusief recht aan NS Fiets heeft verleend, is juist. Omdat het college geen zeggenschap over de fietsenstalling had, kon zij ook geen exclusief recht aan NS Fiets verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Is U-stal belanghebbende?
9. U-stal betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen belanghebbende is wegens het ontbreken van een actueel en direct belang bij het Aanwijzingsbesluit. Het college heeft haar uitgesloten van de mogelijkheid om mee te dingen naar de exploitatie van de fietsenstalling en nu wordt haar de mogelijkheid ontnomen om aan te tonen dat de gunningsprocedure niet voldeed aan de eisen van het Unierecht. Een oordeel daarover is relevant voor haar procespositie. Als het primaire besluit onrechtmatig is, dan kan zij een verzoek om schadevergoeding indienen.
U-stal betoogt verder dat de rechtbank het belanghebbendebegrip verkeerd heeft toegepast en daarmee in strijd heeft gehandeld met artikel 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de EU (hierna: het Handvest). Volgens U-stal is het Aanwijzingsbesluit in strijd met de artikelen 14 en 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en Richtlijn 2014/24 genomen. Er is namelijk een exclusief recht toegekend zonder eerst aan te besteden. Omdat het VEU en het Handvest van toepassing zijn moet er toegang zijn tot een openbare en doeltreffende procedure.
U-stal wijst er verder op dat de exploitatieovereenkomst na een gegrondverklaring van haar bezwaarschrift niet kan worden uitgevoerd. Het college zou namelijk onrechtmatig handelen als het dan toch door zou gaan met het geven van een financiële bijdrage aan NS Fiets. NS Fiets zal zonder financiële bijdrage niet aan haar verplichtingen kunnen of willen voldoen omdat het exploiteren van de fietsenstalling verliesgevend zal zijn.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
NS Fiets zal dan of moeten stoppen met de exploitatie van de fietsenstalling of voor eigen risico de exploitatie daarvan ter hand moeten namen. Dat zou volgens U-stal een ‘level playing field’ opleveren, waarin zij eventueel een concurrerende fietsenstalling zou kunnen exploiteren. Daarom moet zij worden gezien als belanghebbende bij het primaire besluit.
Oordeel
9.1. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:518), geldt als uitgangspunt dat een onderneming een concurrentiebelang heeft dat rechtsreeks bij een bestreden besluit is betrokken, als zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van haar concurrent plaatsvinden. Van dat uitgangspunt kan alleen worden afgeweken als het uitgesloten is dat feitelijke gevolgen aanwezig zijn.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat U-stal weliswaar in hetzelfde marktsegment werkt als NS Fiets, omdat beiden exploitanten zijn van fietsenstallingen, maar dat zij niet in hetzelfde verzorgingsgebied werken. Bij dit criterium gaat het om de vraag of betrokkene in hetzelfde geografische gebied werkzaam is als de bedrijvigheid waarop het bestreden besluit betrekking heeft. U-stal heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij ten tijde van het besluit op bezwaar van 16 juni 2020 in het stationsgebied Driebergen-Zeist of in de directe omgeving daarvan betrokken was bij de exploitatie van een fietsenstalling. Ook is niet gebleken van concrete plannen op dit gebied. Dit betekent dat het door U-stal gestelde belang bij een "level playing field" alleen al daarom geen rechtstreeks bij het Aanwijzingsbesluit betrokken belang is. De conclusie van de rechtbank, dat U-stal geen belanghebbende bij het Aanwijzingsbesluit is, is juist.
Strijd met artikel 19 van het VEU en artikel 47 van het Handvest?
9.3. Voor zover U-stal betoogt dat het gestelde vereiste van belanghebbendheid in strijd is met artikel 19 VEU en artikel 47 van het Handvest, overweegt de Afdeling als volgt.
9.4. Volgens vaste rechtspraak van het Hof geeft artikel 19, eerste lid, van het VEU een nadere invulling aan het rechtsstatelijkheidsbeginsel uit artikel 2 van het VEU (zie bijvoorbeeld het arrest van 8 mei 2024, Asociația „Forumul Judecătorilor din România", ECLI:EU:2024:388, punten 34 en 35). Volgens het Hof omvat artikel 19, eerste lid, van het VEU onder andere het beginsel van effectieve rechtsbescherming, dat mede voortvloeit uit artikel 47 van het Handvest (punt 35).
Het Hof heeft in het arrest van 15 juli 2021, Commissie tegen Polen, ECLI:EU:C:2021:596, punt 57, overwogen dat artikel 19, eerste lid, tweede alinea, van het VEU alle lidstaten verplicht te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om op de onder het Unierecht vallende gebieden daadwerkelijke rechtsbescherming in de zin van met name artikel 47 van het Handvest te verzekeren. In dat artikel is het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vervat. Daarom moet laatstgenoemd artikel naar behoren in aanmerking worden genomen voor de uitlegging van artikel 19, eerste lid, tweede alinea.
9.5. Daarnaast is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat het bij gebreke van Unieregelgeving ter zake op grond van het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten is om procedurevoorschriften vast te stellen. Volgens vaste rechtspraak mogen de procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen zij de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie toegekende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Zie aldus onder meer de arresten van het Hof van Justitie van 27 juni 2018, Diallo, ECLI:EU:C:2018:499, punt 59 en van 7 november 2018, K. en B., ECLI:EU:C:2018:877, punt 56.
9.6. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, bij uitspraak van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2377, is het vereiste van belanghebbendheid gelijkelijk van toepassing op beroepen op grond van schending van het recht van de Unie en op beroepen op grond van niet-inachtneming van het nationale recht, zodat aan het beginsel van gelijkwaardigheid wordt voldaan. Voorts maakt die eis het in de praktijk niet onmogelijk voor U-stal om een beroep op de artikelen 14 en 107 van het VWEU en Richtlijn 2014/24 te doen, omdat daarvoor de rechtsgang naar de burgerlijke rechter open staat.
9.7. Ook uit artikel 19, eerste lid, tweede alinea, van het VEU, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, volgt niet dat toezicht op de naleving van de verplichtingen voortvloeiend uit het Europese recht, dient te geschieden door de bestuursrechter. De Afdeling verwijst in dit verband naar analogie naar het arrest van het Hof van Justitie van 13 maart 2007, C-432/05, Unibet, punt 65 (ECLI:EU:C:2007:163), waarin het Hof van Justitie heeft overwogen dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming van de door het unierecht aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het niet vereist dat er in de rechtsorde van een lidstaat een zelfstandig beroep bestaat dat ten principale ertoe strekt, de verenigbaarheid van nationale bepalingen met het unierecht te onderzoeken, wanneer andere effectieve rechtsmiddelen, die niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke nationale vorderingen, het mogelijk maken een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen.
9.8. Overigens merkt de Afdeling op dat het college, anders dan U-stal heeft aangevoerd, geen exclusief recht aan NS Fiets heeft verleend om een fietsenstalling nabij het station te exploiteren. Het college heeft geen enkele zeggenschap over de fietsenstalling, zodat zij ook geen exclusief recht aan NS Fiets kon verlenen.
9.9. Het betoog slaagt niet.
Heeft U-stal procesbelang bij het bezwaar?
10. De Afdeling begrijpt het betoog van U-stal zo, dat zij ook de overweging van de rechtbank, dat zij geen procesbelang heeft bij haar bezwaar, bestrijdt. Dat betoog slaagt niet. Omdat U-stal geen belanghebbende is bij het Aanwijzingsbesluit, kan zij ook geen procesbelang hebben.
Overigens
11. Dat wat U-stal overigens heeft aangevoerd gaat over de inhoudelijke juistheid van het Aanwijzingsbesluit. Aan een beoordeling daarvan komt de Afdeling, gelet op de voorgaande overwegingen, niet toe.